摘要从分析“处罚协商”的产生背景入手，阐述其实施的积极意义和实践运行中存在的问题，并提出完善该机制的建议，以期为“处罚协商”机制的良性运行和推广提供有益的借鉴。
关键词农业;行政执法;处罚协商;机制;问题;建议
金坛市农林局在农业行政执法中引入的“处罚协商”机制是借鉴国外“诉辩交易”的产物，即在农资市场监管中对涉嫌行政违法行为立案调查收集违法证据时，由于主客观原因难以收集达到法律所要求的客观全面程度时，允许当事人就所指的行政违法行为进行协商，配合农业行政机关全面调查掌握案情，消除或减轻社会危害，而违法当事人则能得到谅解，减轻或免予行政处罚的结果。近年来，由于工作扎实，规范操作，没有一起行政复议和行政诉讼案件。现就“处罚协商”机制的运用总结如下。
1“处罚协商”的产生背景及其积极意义
1.1产生背景
《行政处罚法》对证据规则规定的不明确性以及理论与实践中的空白使得“处罚协商”机制应运而生。《行政处罚法》第三十六条规定:“行政机关发现公民、法人或其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据。”因此，证据的取得在行政处罚中具有举足轻重的地位，其决定是否应当给予行政相对人行政处罚以及行政处罚的种类与力度。但《行政处罚法》对证据规则并无明确规定，通行的行政法理论与实务认为，行政机关必须对其行政处罚决定的合法性和合理性提供充分的证据，承担举证责任。行政机关的调查取证人员不仅有收集证据的责任，而且在听证程序中作为指控人员还负有举证责任。违法行为人没有责任提出免罚或不罚的证据，可以提供也可不提供，负有证明责任的是行政机关。行政机关必须查清有没有免罚或不罚的事实，否则就是违法或者失职。然而，行政机关的调查能力和调查成本都是有限的，在事实真伪不明时，行政机关不作出行政处罚决定，结果可能是损害国家利益、公共利益或者不能保护第三人合法权益。而“处罚协商”让当事人在行政处罚的过程中以“交易”的形式参与调查，无疑能够鼓励当事人积极提供证据从而有利于事实的查清，进而维护公共利益。
1.2积极意义
1.2.1有利于减少执法的对抗性，促使执法更为和谐。在现代行政法中，行政相对人应当拥有行政执行程序上的基本人权。就行政处罚而言，民主性意味着行政执法权的行使受到规范和制约，公民的权益得到有力的保护。“处罚协商”制度可以说是诉讼法中当事人主义诉讼理念发展的产物的延伸，充分体现了当事人参与行政处罚活动的主体地位价值观，表现为实行被告人意思自治。一方面，当事人可以通过自愿协助行政机关查清事实来实现个人参与行政过程的愿望，从而充分保障自身的权利，减轻处罚;另一方面，农业行政机关也能够通过当事人的协助更快捷地查明事实，维护公共利益[1-3]。在“处罚协商”机制下，执法者和行政相对人都能从中获得利益，这种共识在一定程度上可以减少行政处罚结果带来的对抗性，从而使处罚结果更容易被当事人接受，整个执法过程也更为和谐。
1.2.2有利于提高农业执法效率，使得执法更为公正。“处罚协商”旨在解决行政处罚的公正和效率问题，与正义相比，效率虽然不如正义那样位于更高的价值层次，但也有重要的价值。英国有句法律谚语:“迟来的公正等于非公正，迟来的正义等于非正义。”从这个意义上来说，效率本身就是公正的一个方面，司法的公正性要求有司法的效率性支持。“处罚协商”以减轻当事人的义务来置换处罚决定的效率和准确性，同时能够最大程度地维护公共利益和第三人利益，“两害相权取其轻”，“处罚协商”以牺牲小的正义来实现更大的正义，从而使得执法更为公正。
1.2.3有利于提高农业行政执法办案质量，节约调查成本。农业行政处罚案件的剧增和正规程序繁琐之间形成了矛盾。行政相对人作为违法事实的主体，对整个事实的形成无疑是最为清楚的，避开消耗大量公共资源的调查，在正式处罚程序之外寻求一种能够相对简便、快捷的结案方式便日益成为实践中的现实需要。“处罚协商”恰恰解决了这一问题。当事人主动承认违法行为，减少了行政处罚所需的证明程序，减轻了行政机关的举证责任，在证据不够充分的情况下可以避免无法处罚的风险，提高了执法人员行政处罚的成功率和办案质量，极大节约了证据调查过程中行政资源，对行政机关、相对人和整个社会都是有益的[2]。
一方面，要求当事人“自证其错”可能使得当事人陷入两难的局面，从而局限“处罚协商”的积极作用。“处罚协商”机制并非完美，由于当事人是通过协助农业行政机关查明案件的事实从而获得从轻处罚的利益，那么其所追求的利益一定大于其由于协助而失去的利益。如履行行政处罚之协助义务，可能会受到更重的处罚，当事人无疑会拒绝“处罚协商”，在这种情况下，“处罚协商”机制的作用则会受到限制。另一方面，可能对农业行政处罚的公正性、严肃性和威慑力产生影响。“处罚协商”是以当事人配合来实现行政处罚过程中双方的共赢，如果不对这种权力进行监督与限制，过分忽略行政处罚的强制性，则行政机关的权力有可能因为缺乏监督而无限扩张，使执法人员以“处罚协商”为借口不论情节轻重一概从轻处罚，暗中收受行政相对人的好处甚至导致贪污腐败，影响行政处罚的公正性，造成行政执法丧失权威性，可能会助长社会不良习气，使该追究刑事责任的案件不追究，产生负面社会效应[4-5]。
3“处罚协商”机制良性运转的建议
3.1限定“处罚协商”的范围
我国《行政处罚法》第三条第二款规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这条规定确定了行政处罚的合法性要求，因此“处罚协商”也必须在法定职权范围内进行，笔者认为，其运用必须限定以下几个条件:一是只能在特定的案件中使用，即只能在案件处于真伪不明，必须由当事人协助时使用，对于可以通过其他手段查明事实的情况不适用“处罚协商”。二是“处罚协商”减轻处罚的幅度应当受到限制。“处罚协商”是兼顾“公正”与“效率”的产物，但“公正”仍旧是处于首位，因此“协商”应受到限制，笔者认为其协商内容应限制在行政主体的“自由裁量”权范围内。三是“处罚协商”应当有严格的使用程序，即“协商”的启动，“处罚”结果都应当透明化、有案可查，该程序可为行政监督提供依据。
3.2尊重当事人“处罚协商”的自主权
“处罚协商”是一种共赢的机制，笔者认为，该机制应当以当事人自愿为基础 ，当事人应当免于不利陈述。一是当事人拒绝协商不应成为从重、加重处罚的理由。二是在一般行政程序中，当事人陈述时可以聘请律师在场。“律师在场”也是当事人面对国家指控的程序保障机制。三是当事人做出“处罚协商”应基于真实的意思表示。如作“有错”的陈述则不应列入法律禁止的范围。当然，如果当事人作避重就轻地“协商”致受到行政机关的行政处罚，则事后不能依据此规则进行抗辩。
3.3强化对农业行政执法的监督和农业执法队伍的建设
首先，要加强纪检监察和社会各界对农业行政执法部门的监督。其次，农业行政执法部门应充分发挥监督委员会和案件审理委员会的作用，以严谨态度认真审查每一宗案件，防微杜渐[6-7]。再者，提高农业执法人员在办理具体案件过程中的业务能力，只有执法人员真正把握了“处罚协商”的精髓，该项制度才能在实践中发挥其积极意义。只有这样，“处罚协商”才不会因为执法主体的原因而背离初衷，也才能够最大限度地实现公众的期待。
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参考文献
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[6] 郭传斌，崔宏亮.关于加强农业行政执法监督的对策思考[J].安徽农学通报，2008，14(6):102-104.
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