摘要指出了在集体林权制度改革背景下现行采伐许可证制度存在的问题，对完善采伐许可证的原则进行了设想，并提出了完善采伐许可证的具体措施。
关键词集体林权改革;采伐许可证;存在问题;完善措施
集体林权制度改革是农村基本经营制度的重大创新和完善，是全面建设小康社会的重大战略举措，也是深入贯彻落实科学发展观的伟大实践[1-3]。采伐许可证相关制度顺应林权改革是落实我国集体林权制度改革的关键。
1在林权改革背景下，现行采伐许可证制度存在的问题
随着我国集体林权制度改革的深入，广大林农对集体林的财产意识开始觉醒，“分山到户、分林到户”为林农主张林木财产权提供了法律上的依据。集体林不能再由集体经济组织直接处置，林农对集体林的处置获得了直接决策的权利，林权制度的改革由此被引向深入，而现行采伐许可证制度的问题可能会阻碍林权制度进一步深化。现行采伐许可证制度主要存在以下问题。
1.1僵化的采伐许可证制度，严重束缚林农的生产积极性
林农取得林权后，作为独立的理性经济人，追求利润最大化是其主要的目标，林木培育周期长，在经历造林、营林等一系列生产环节后，等到林木达到工艺成熟时，林农的付出是巨大的。在申请采伐林木时却可能面临诸多的不确定因素，能否获得采伐许可证仍然是个未知数。于是，经营集体林出现了一个奇怪的现象，即培育林木的投入底限是十分明确的，而培育的成果能否最终为自己带来利益却处于不确定状态，投入与收益之间因限额采伐制度的屏蔽而看不出必然的联系。当林农发现自己的巨大投入可能付诸东流或者换来的仅是水中月、镜中花时，选择不作为是最经济的。即便可以如愿获得采伐许可证，但由于发证机关普遍存在的权力寻租现象，使申请采伐证需要付出额外的代价。而政府机关之所以能够在发放林木采伐许可证时进行寻租，根本的原因还在于限额采伐制度本身的不完善。但林木的采伐也不能矫枉过正，鉴于历史经验教训，完全放开集体林采伐管制、由经营者自行决定处置与否，显然存在较大的政策风险。
1.2限额采伐制度并未真正限制森林消耗，制度执行效果不理想
20世纪80年代中期以来，我国出现了严重的森林资源危机，林业陷入“两危”的境地，引起了国家高度重视。超额采伐在计划经济时代结束后仍在持续，森林年采伐量不断扩大。其中“六五”期间(1981—1985年)采伐27 923.63万m3，“七五”期间(1986—1990年)采伐300 500.68万m3，“八五”期间(1991—1995年)采伐31 755.1万m3。据统计，1994—1998年全国年均林木采伐量超采伐限额8 679.4万m3，超限额比率为33.8%。在对29个省(区、市)的检查中，有26个省(区、市)存在不同程度的超限额采伐，林资源遭到严重破坏。
在意识到资源危机后，2000年1月29日国务院颁布了《森林法实施条例》，对限额采伐制度作了更细致的规定。同时，2000年国家林业局又进一步加大了木材产量调减力度，由1999年的5 326万m3调减为4 672万m3，调减654万m3，调减幅度12.28%。
纵观我国森林限额采伐制度的运行效果，可以看出，这项制度在最初实施阶段的确起到了积极保护森林资源的作用，但从总体上看，其所起的限制采伐作用十分有限。绝大多数地方长期处于超限额采伐的高位运行，而更为严重的是许多超限额采伐均系政府或单位所为，与林农相比，这些政府或单位在独占或挤占采伐指标上具有更大的优势，使限额采伐制度自身的公正性遭受广泛的质疑。
现行采伐许可证制度是1987年制订的，面对林业可持续发展和森林可持续经营的新要求，特别是随着人们对生态环境认识的加深，林权改革的深入，迫切需要新的森林采伐许可证制度。而且，第六次全国森林资源清查结果表明我国依然是一个少林国家;森林质量总体偏低，经营水平普遍不高。森林资源的总体状况与实现遏制生态环境恶化趋势、促进经济社会可持续发展的要求尚有较大差距。因此，按照“分区施策、分类经营的原则”构建我国森林采伐许可证制度，对确保森林资源持续增长，促进森林科学经营，充分调动各种社会主体发展林业的积极性，保障森林资源又快又好地增长，巩固林权改革的成果，具有十分重要的意义。
首先，按照国家林业可持续发展的宏观战略布局，将划分若干个森林资源经营管理区域，依据各区域森林经营主导方向，确定区域森林经营管理原则、方向、重点和策略，以区域为总体制定各类森林资源经营管理规程，以生态治理和资源保护为主的区域应严格控制经营强度，以木材生产为经营重点的区域应适当放宽经营强度。重点生态公益林区禁止采伐，该区经营目的是最大限度地发挥其生态效益，造福于人类。该区由防护林、特种用途林两大林种和水源涵养林、水土保持林等14个小林种组成并且都有具体的经营方向，通过分类经营都应逐步达到其最大经营效果。因此，该区的经营方向是以提高各自的生态效益、社会效益为宗旨。禁止商业性采伐和一切破坏森林资源的活动。以加强管护严防森林火灾及森林病虫鼠害的发生，控制森林害虫，恢复生态平衡。一般生态公益林区只准许抚育和更新采伐，在确定采伐限额时，根据森林经营管理需要和有关规程要求，对生态林采伐量的测算，必须把生态效益放在首位。对该经营区只准许进行更新性质的抚育采伐，禁止主伐，确保生态效益不受削弱，生态平衡不遭破坏。更新方式以天然更新、人工促进更新为主，辅以适当的林冠下造林。商品林区用材林的采伐量要低于用材林的生长量，这一经营区是商品材生产基地，定向培育商品材，实现经济效益最大化。
其次，建立商品林年森林采伐限额流转使用制度。商品林是以追求经济效益最大化为目的，对其管理应符合市场经济规律。作为商品就应由价值规律来调节其供求平衡，逐步使其达到均衡，这是自发的调节过程，不以人的意志为转移。市场中的供求关系，永远是动态变化的。当木材市场价格高时，木材生产就会多;当木材价格下跌后，木材生产就会自动减少。商品材的生产计划和限额的管理应当适应市场变化的规律，商品材限额和木材生产计划应该实行5年总额控制的策略，以适应市场变化和建立发达的林业产业体系的需要。
3完善采伐许可证的具体措施
根据当前采伐许可证存在的问题以及对完善采伐许可证制度的设想，应当对完善采伐许可制度采取以下一些措施。
3.1建立适应性较强的采伐许可证制度
我国在制止乱砍滥伐现象，改善生态状况的目标下，实行采伐许可证制度是毋庸置疑的[4]。但问题的关键在于采伐许可证制度应该根据不同的经营主体采取不同的政策措施。当采伐许可证制度作用的主体是公有林，那么这并不存在问题，国家可以在其所有的林地上同时考虑生态效益和经济效益2个方面进行经营管理。但由于林业特殊性的存在，国家在制定许可证政策的时候不仅包括公有林部分，也包括集体林。当采伐许可证作用的主体为集体林时，就会出现产权残缺问题，即林农不直接拥有处置其林木的权利。那么在适当的情况下，允许林农有更加灵活的采伐权利，将使得林农的林权进一步完善，增强林农投资于林业领域的决心，从而加快我国集体林的发展，深化林权改革的成果，有助于实现我国改善生态状况、促进林业发展的目标。因此，在我国林业领域实行采伐许可证管理制度必须按照不同的所有制形式进行分类。公有林(尤其是公益林的采伐)应严格执行限额采伐制度。商品林、集体林和非公有林，特别是人工商品林、工业原料林、速生丰产林采伐，应该在总量控制、限期更新的原则下，要适度放活，在确保不会对当地生态产生较大影响和符合采伐技术指标的前提下，按需发放采伐许可证。这样，在全额控制的基础上，在分类经营原则指导下，根据森林经营主体性质制定的采伐许可证制度，可以确保森林资源存量增长的同时，最大限度地调动林农的造林积极性，进一步深化集体林权改革。
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