洪水河灌区水权制度改革的探索与实践

摘要：洪水河灌区地处干旱缺水的甘肃省河西走廊，是黑河流域一处大型自流灌区。灌溉水源主要依靠降雨和祁连山区冰雪融化补给。灌区现已建成中型水库１座、无坝引水渠首２座、干支渠３８８．３ｋｍ，斗渠４３６ｋｍ，配套各类渠系建筑物３８５０座，灌区设计灌溉面积２．１４万ｈｍ２。洪水河灌区承担着民乐县４０％耕地的灌溉任务，同时还为民乐县城居民生活用水、工业企业用水、灌区９．７万人生活用水提供水源。在其悠久的灌溉历史上，洪水河灌区曾经形成了一套旧的水规制度。新中国成立后，灌区劳动人民又进行了积极的探索和实践，在总结前人管理经验的基础上，在中国灌区最早将“水权面积”的概念运用到了灌溉管理中，其长期以来形成的“水权面积”（当地称为判定配水面积）对研究灌区水权理论和指导水权实践具有一定的借鉴和参考价值。

关键词：洪水河灌区 水权 制度改革 探索 实践

　　一、 洪水河灌区历史上的管水方式和水规制度
　　灌区最早在汉代设立“田官”管理屯田和水利，在屯垦的田卒中，有一部分为河渠卒，专为“田官”开渠引水灌田。到唐万历年间，移民剧增，垦荒日盛，引水灌田已成为发展农业的惟一途径，灌区用水管理由千家万户的居民推选出管水人员，名曰“总甲”，负责引水灌田事宜。明末清初，官府将屯养兵马的粮草地卖给农民耕种，变屯田为民耕后，用水矛盾日益尖锐，争水抢水的事件也随即出现。为避免用水争执，清康熙年间，每条渠设“掌渠”一名，由各村差甲配合共同管理用水，并明确规定：“如渠口不坚，堤坝不牢，有水不引，责在农管（即掌渠）”；引水期间“如巡察不到，跑水浪费，责均在差甲，各尽其责”。与此同时，采用“按粮配水，点香计时”的办法，按交纳田赋粮的多少配水并确定浇水时辰，依次到户。这种点香计时的做法，实质上只分配了浇水的时段，不计水量的多少，“水大则有余，水小则受旱，过时不补”。每次浇水，农户在各接水渠口准备石头、树枝、柴草、木板等堵水物资，按时堵坝引水灌溉。清朝末年至民国时期，在沿用“按粮配水，点香计时”办法的基础上，实行按额定地亩纳粮、按纳粮数额配水的“干沟实轮制”，即对从河道引水的各引水渠按纳粮数额分别分配引水时段，各渠轮流引水，在规定的引水时段内，无论有水无水，水大水小均为一轮。如果水小或水干，下轮不再补配，仍然从下游开始轮灌；如果水大有余，可以出卖，卖水的价格一般是每浇一斗地（约合２．５亩）出一斗粮（约合２０公斤）。
　　干沟实轮制规定各村轮灌的时间是“死昼夜”，不能有丝毫更改。在这种水规制度下，轮灌期间按规程由农官发贴，各村差甲凭红贴督水，一旦东渠开口，西渠必须严实闭口，否则即以违章论处。但当时水利设施异常简陋，无任何调蓄工程，水权又往往集中在少数水霸手中，一遇干旱，违章行为和水事纠纷不断，轻者赔偿水租或扣罚应配之水，重者聚集闹事，或殴伤或毙命，每年水利讼案连连。所以当时不少当政者曾兴叹：“水之处，不难于兴，而难于均。”
　　二、 新中国成立以来灌区用水制度的改革
　　新中国成立后，灌区劳动人民的地位提高，加快洪水河灌区工程建设、改革旧的水规制度被提到了重要的议事日程。１９５３年，灌区废除“按粮配水、点香计时”的旧水规，实行按自然村配水，以各村实有水地面积多少分配水量，大力推行“死时间、活水量、加调剂”的用水制度。在规定各村灌水时限的前提下，大水适当分浇，小水集中轮灌，每轮水预留一定的机动时间作调剂，逐步取消了“干沟实轮”的不合理用水制度。１９６４年，灌区实行了“三改一建”配水制，即改过去按行政区划配水的方式为按渠系配水，改过分集中轮灌为合理分组轮灌，改大块串灌、漫灌为沟灌、畦灌，建立基层灌水组织。在此期间，配水的依据仍然是各渠系的实有水地播种面积，即每年灌水前由各村按渠系上报当年水地播种面积，再经灌水组织和灌区管理单位核定后，作为配水依据，据水地面积分配水量。１９６６年春，“三改一建”改为“四改一建”，增加了改按亩收取水费为按方收取水费，进一步建立健全了农村基层灌水组织。在水量分配上，水管单位注重按当年实际种植面积分摊实有水量，逐步淡化了以往过分强调灌水时限的老观念，实行了干支斗三级配水以斗渠为基础，配水到斗，并初步尝试按斗口水量收费。至此，灌区灌溉用水开始走上有组织、有程序、较为科学合理的管理轨道。 　三、灌区水权面积的形成
　　洪水河灌区实行“四改一建”配水制后，各村、组上报的各渠系当年的水地播种面积成为分配水量的主要依据。灌区管理单位和水行政主管部门通过调查和分析总结后认为，按水地播种面积公平配水的做法符合灌区用水实际，可以充分满足灌区群众均衡受益的愿望，但也存在一些问题，如水地面积不实，不便核定和用水不公等问题；上报的水地面积每年波动幅度较大，给配水计划的制定、执行造成了一定困难；没有调蓄工程、渠系简陋且不配套、田块过大，水的利用程度很低，灌区面临非常艰巨的水利工程建设任务。为了妥善解决这些问题，为科学、合理的用水管理提供条件，充分体现灌区受益群众“公平用水、均衡受益、合理负担”的要求，民乐县委要求各乡、村和灌溉受益单位在实地丈量的基础上，如实向水利部门与水管单位上报其灌溉面积，并明确规定：将各乡、村组上报的灌溉面积作为今后分配灌溉用水和承担水利工程建设、维护任务的依据。之后，县水电局和灌区管理单位对各乡、村等用水单位上报的灌溉面积进行反复核实后予以确认，作为“判定配水面积（即初始水权面积）”相对固定了下来，形成了灌区最初的水权面积。１９６６年，灌区确定的总判定配水面积为１３６４８４亩。
　　灌区判定配水面积与灌区有效灌溉面积是两个不同的概念，之间没有数量关系，判定配水面积只反映拥有者的水权和义务的大小。由于历史的原因，判定配水面积仍以亩为单位计算。
　　“判定配水面积”是灌区实行“四改一建”用水制度改革后，地方水行政主管部门和灌区管理单位依据地方政策，首次对灌区各用水单位用水权的公开确认，类似于清康熙元年和光绪三年所规定的浇水时辰，带有某种法定意义，除按照地方政府以后制定的新的政策进行增减外，任何人不能随意更改。自此之后，灌区管理单位严格按照各用水单位（户）的判定配水面积进行灌溉用水的分配和灌区水利工程建设任务的分摊。
　　在配水管理上，灌区管理单位每年根据当年本轮灌水河源产水情况首先预测分析来水量，按照既定的灌水定额和判定配水面积推算标准配水量，再根据来水量与标准配水量之间的关系，通过灌区委员会（灌区民主管水组织，即灌区最高权力机构）确定适当的配水比例，即可配水面积占判定配水面积的比例，进而确定向各乡、村、单位和用户的计划配水量。在灌区水利工程建设任务分摊时，灌区管理单位也是根据各乡、村、单位的判定配水面积的大小分摊积压自应完成的建设任务。这样，将判定配水面积作为分配水量、分摊建设任务的最重要的、惟一的依据（特殊情况下的政策性调水除外），做到了“公平受益、合理负担”和“谁受益、谁负担”，有效地减少了用水争议，维护了良好的灌水秩序，加快了灌区水利工程建设步代，在灌区运行管理中起到了极其重要的作用。应该说初始水权的分配完全体现了与灌溉相关的公平用水权，有深厚的群众基础。
　　判定配水面积最初属各乡、村集体所有。随着农村家庭联产承包责任制的落实，从２０世纪８０年代初灌区判定配水面积逐步向生产小组，进而向各农户分解落实，目前已无一例外地确定到了每个拥有承包地的农户。判定配水面积由村落实到组，再由组落实到户是农村生产组织方式变革后，村、组、户的自发行为。例如，某农户的判定配水面积为５亩，某轮灌水的配水比例为６０％，斗口配水定额为７８ｍ３／亩，则该农户无论其水地有多少，本轮灌水斗分配水量为２３４ｍ３。
　　四、灌区水权面积的演变
　　洪水河灌区的判定配水面积最初是在１９９６年形成的。随着灌区的不断扩大，灌区水利工程设施的建设以及田间配套建设的推进，灌区判定配水面积根据地方政府制定的政策逐步进行了一些政策性的增减。
　　１９６８年，灌区修建益民东干渠增加判定配水面积９５０亩，灌区总判定配水面积在年末达到１３７４３４亩。１９７３年，灌区修建双树寺水库工程增加判定配水面积１２０００亩，根据在水库建设中投入工日的多少，由各受益乡获取。年末总判定配水面积达到１４９１３４亩。
　　从１９８８年起，民乐县对平田整地实行“六条优惠政策和四条奖罚办法”，其中一项是：对完成当年新平条田计划任务的，每亩新平条田增加判定配水面积０．２５亩，对完不成任务的，每亩扣罚判定配水面积０．５亩（１９９５年起改为１亩）。这条认为是“含金量”最高、最能促进平田整地工作的措施，使判定配水面积净增１５８１０亩。
　　经过数次调整，到２００１年末实有判定配水面积１８１１３９亩，比初始核定的面积增加了４４６５５亩。
　　判定配水面积形成以后，除上述增减变化外，乡、村、单位及农户之间也有相互转让、买卖的现象。水权面积的交易在买卖双方协商一致后通过灌区管理单位进行，在判定面积过户的同时，用水权力和所承担的相应义务也一并过户。
　　五、灌区水权制度改革新的探索
　　根据近年来提出的现代水权与水市场理论，洪水河灌区于２００１年全面启动了新一轮水权制度改革。一是统一水的管理权，实现了城乡水务一体化管理。二是建立了灌区用水总量和用水定额两套控制指标体系，实行超额累进加价制。在详细调研评估的基础上，编制完成了《民乐县洪水河灌区水资源总量配置方案》，就灌区多年平均、５０％和７５％保证率下的可供水资源量在各行业，各部门之间进行合理配置，确定用水总量控制指标体系；根据灌区用水现状和未来节水发展目标，科学合理地制定了各行业、各类型用水定额，建立了用水定额指标体系；在全灌区水价现已达到成本价的基础上再实行超额累进加价制，运用经济杠杆促进节水。三是进一步明晰水权，把水权层层分解细化到户，赋予各用水户对水资源的合法使用权和处置权。四是建立了水权交易规则，正确引导水市场的形成和发育。五是广泛建立农民用水者协会，推进参与式、民主化管理。六是加强水资源的保护，确保用水质量。目前，已制订出比较完整的工作方案和配套的各项制度，灌区水权制度改革正在稳步推进。