摘要通过对辽宁省土地承包经营权流转现状进行深入分析，揭示了影响辽宁省土地承包经营权流转的限制因素，进而提出了发展辽宁省土地承包经营权流转的对策。
关键词土地承包经营权流转;存在问题;影响因素;对策;辽宁省
辽宁省土地承包经营权流转已有20多年的实践，在这个过程中有经验也有教训。据初步统计，截至2009年10月底，全省有42.68万农户将15.29万hm2承包地对外流转，分别占总数的4.59%和7.16%;在2008年末6.98万hm2流转面积的基础上，有4 873.33 hm2流转到期，过去没有到发包方备案的4.22万hm2民间流转土地得到了规范，新增加流转面积4.58万hm2;流转方式主要采取转包和出租，面积分别为9.59万hm2、3.29万hm2，2项合计占流转总面积的84.25%。各地在引导土地承包经营权流转的过程中，坚持从实际出发，因地制宜，探索出许多有效模式，并呈现出流转数量和规模增长、流转对象多元化、流转对促进农业增效和农民增收的作用越来越明显;流转由自发盲目向要求基层组织帮助的趋势。总体看，目前辽宁省农村土地承包经营权流转工作是健康有序的，促进了现代农业发展和农民增收。
1存在的问题
流转规模与现代农业发展的要求不适应[1]。现代农业要求规模化经营，小规模的分散经营无法适应现代农业发展需要。目前，辽宁省流转面积占耕地总面积的4.59%，远远低于全国平均水平(全国流转比率为9%)，流转规模远远无法满足现代农业发展的要求。二是流转手续不健全，流转行为不规范[2]。农民之间以口头约定、不签流转合同的居多。一些农户流转土地，特别是3～5年的短期流转，不向发包方备案，双方简单签订协议，甚至不签任何协议就将土地承包经营权流转出去，这样的民间私下流转在农村仍比较普遍。同时，一些地区仍然习惯于靠简单的行政手段，强行推动本地区土地承包经营权流转，侵害了承包方的流转权利。另外，流转后改变用途的现象还时有发生。地区之间不平衡。从全省各市流转情况看，地区间差距较大。从流转面积看，有的市达到6.67万hm2，有的仅有666.67 hm2;从流转面积占耕地总面积的比例看，有的市接近10%，有的尚不足1%。四是流转时经常出现多数人同意，但因少数人不同意而难以实现。在调查中，很多地区的基层干部、农民抱怨:上农业产业项目，需要流转一定规模的土地，而恰恰该区域内极少数农户不同意，虽然村里、乡镇三番五次做工作，仍然解决不了问题，从而影响整个项目的落实。
2影响因素
2.1市场经济发展要求的现代产权制度在农村未很好落实
现代产权制度的核心内容是归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅。这就要求土地承包经营权流转时:一是土地承包经营权的权属要明确，不能因为流转或者多次流转而使原承包方丧失土地承包经营权;二是权利义务要明确，流转双方签订的合同(协议)内容不能对抗法定权利与义务;三是依法严格保护所有权人和用益物权人的权益，除继续履行且坚持公平外都应当坚持流转关系的稳定;四是确保流转双方自由进出交易市场，不得强迫或者限制流转。而在实际工作中，由于土地承包权属不明晰，造成发包方随意收回调整承包地，或者用行政命令推进土地集中，使农民权益受侵害;责权不明确，造成农民不珍惜土地或者流转受让方随意将土地“农转非”，耕地保护难落实;保护不严格，造成原承包方不愿意流转，或者流转期限较短，流转关系不稳定;流转不顺畅，造成流转价格较低，或者流转无序化比较严重，经营难以成规模。
2.2政府在市场经济发展中的管理与服务不到位
政府是公共服务的提供者，也是市场的监管者。目前，土地承包经营权流转中存在的问题，与基层政府的管理和服务不到位有一定关系。一是尽管辽宁省连续3年搞专项治理，省政府三令五申要求各地将土地承包经营权落实到位[3]，但全省还有58万户农民的承包合同签订、承包经营权证入户工作未完成。二是尽管省政府就做好土地承包经营权流转工作专门发了文件，还制定了流转合同标准文本，但流转工作仍不到位。宣传不到位使基层干部和农民群众对流转的意义认识不清，服务不到位使流转双方当事人不履行流转手续而产生纠纷，管理不到位使流转规则形同虚设，出现纠纷又不能及时调处，造成农民对流转出现抵触情绪。三是流转价格形成机制尚未建立。流转价格是流转双方议定的结果，但它是一把“双刃剑”。价格低，挫伤农民转出土地的积极性;价格高，影响受让方继续扩大经营规模的积极性。如果流转价格长期不变或者变动过于频繁，都影响到流转关系的稳定，极易引发纠纷。
2.3农村社会公序良俗等社会风气未很好贯彻
《中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006]1号)提出了按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，协调推进农村经济、政治、文化、社会和党的建设。全省各地做了大量工作，制定了村规民约，但在具体问题上，由于存在个体之间的差异性，靠道德约束无法解决实际问题。如在流转问题上，虽然农业发展项目前景看好，但由于少数农民或者对村干部不满意，或者对其他村民有个人恩怨，排斥土地承包经营权流转，靠村干部的说服教育、利益调整也不满意，往往造成了一些好的农业发展项目无法落实。
3.1促进发展
发展是第一要务，发展是解决一切问题的根本。要按照党的十七大和十七届三中全会要求，把全部力量集中到促进发展上。只有经济经济发展了，外出务工的农民工才能获得比较稳定的收入，才能放心地离开农村;只有发展了，农民才能向其他产业转移，有利于土地的适度规模经营;只要经济发展了，才能建立比较完善的社会保障制度，弱化土地的社会保障功能，农民才能放心流转土地。当前，应当按照统筹城乡发展的战略布局，优先快速推进县域经济发展。
3.2加强管理与服务
土地承包经营权涉及农民权益保障、耕地保护、农村基本经营制度巩固与完善，关系到社会稳定。一是加强流转法律政策的宣传力度，提高干部的政策水平，增强依法行政、依法办事的自觉性和主动性;搞好流转的正面宣传和引导，提高农民参与流转的积极性。二是根据党的十七届三中全会决定精神和《中共辽宁省委关于贯彻〈中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉的实施意见》(辽委发[2008]26号)有关“加强土地承包经营权流转管理和服务，到2012年全省土地承包经营权流转市场体系基本建立”的要求，坚持长久不变、创新、便民、循序渐进的原则，加大工作力度，搞好有形市场建设，切实将管理与服务落到实处。三是建立土地承包经营权流转政府奖励政策。给土地流出农民一定补贴，鼓励其流转承包地，发展适度规模经营;在发挥市场作用的同时，各级政府抓紧在价格形成机制上制定指导性意见。四是强化管理与服务的工作体系建设，要做到有人办事和有钱办事。
3.3改革创新
改革创新是社会经济发展的动力源泉，坚持实践是检验真理的唯一标准。一是鼓励解放思想，大胆实践。流转只要不改变土地所有性质，不改变土地用途，不损害农民土地承包权益，就可以实践。出现问题，也不要争论，不要指责，要理解支持，要及时正确地加以引导，争取创造出更多的好经验。二是探索新的流转方式[4]。鼓励发展以土地股份合作社为纽带，通过合作社将土地集中，统一规划，发展现代农业的模式。也可以探索土地银行等流转方式。三是围绕建立健全土地承包经营权流转市场体系中的关键问题和核心环节，鼓励有条件的区域进行交易模式、交易品种和体制机制的创新。四是探索“两证”管理模式。实行土地承包经营权证与承包土地的使用权证相匹配办法，进一步稳定流转关系[5]。
3.4完善制度
土地承包经营权流转是现代农业发展的必然产物，但涉及流转的法律规定比较宏观，还需要完善相关制度，规范、指导具体操作。重点解决以下问题:一是土地承包经营权流转的期限，由过去的“不超过承包期的剩余期限”，根据“承包关系要保持长久不变”的要求，调整为根据流转后产业发展，不低于一个产业发展期限。比如设施农业，按照设施自然折旧年限为流转期限为宜。如流转后种植水果，以果树自然生产期为流转期限。二是对土地承包权的再次流转予以规范。二次流转的，应当经原承包方同意，并到发包方备案。防止借流转“炒地皮”，侵害承包方利益。三是结合本地区产业发展，由农业部门根据产业发展规划研究流转规划，促进流转后的土地走规模经营的发展道路。鼓励和发挥村委会在土地承包经营权流转中的积极作用。要求承包方支持符合规划的土地承包经营权流转工作，经仲裁委员会裁决后，应当接受流转条件。四是建立激励和保障机制，引导具备一定条件的农户放弃宅基地和承包地。
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参考文献
[1] 孙晓明.青田县农村土地承包经营权流转现状及对策[J].内蒙古农业科技，2009(4):92-93.
[2] 范曙玫.土地承包经营权流转的规范化管理[J].现代农业科技，2009(12):290-291.
[3] 魏玉峰，宋振祥.以土地股份合作社推动农村土地规划经营——胶州市推进农村土地承包经营权流转的实践探索[J].青岛农业大学学报:社会科学版，2009，21(3):25-29.
[4] 戴谋富，戴翠容.WTO与我国农村土地承包经营权制度的改革[J].江西农业学报，2006，18(4):176-178.
[5] 胡家强.论农村土地承包经营权的征收[J].乡镇经济，2008(6):28-31.
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