摘要：昆士兰州法律规定，所有水资源归属于州所有，向人民颁发许可证，并籍此可以取用水。只有州政府具有足够的资金和专门技能来建设和管理供水大坝工程。许可证授予人民，对一定水量有用水权，或有权灌溉一定面积的土地。然而取水许可制度和相应的登记制度的主要特点是行政性管理。大坝的调度管理规则没有被明确规定，并且向灌溉用水户供水的条件也没有作相应规定。水价低，水费收入不能补偿供水基础设施的运行和维护费用。
关键词：水权 水价 澳大利亚
因为州政府拥有所有水资源，管理所有供水设施，并且不太关心水价问题，因此不需要对水权问题做出明确规定。然而，随着政府开始关心以成本为基础确定水价，民间经济实体越来越卷入对大坝的管理，这就有必要更精确地阐明人民为什么而支付。购买的"产品"是什么性质？什么是大坝所有者的权利？在什么环境下，州政府可以改变这些权利？不能把水价改革和以何种方式拥有水权的改革分隔开来。管理和法规方面的安排，特别是对水这一产品的性质给予明确阐明是建立如何确定水价及水交易机制的必要前提条件。
1． 背景
以往昆士兰州（Queensland）的大坝建设和向用户供水主要是由州政府主持负责。各地方政府较少参与。州建水利工程向灌溉农业供水是由州政府向灌区农户发放取水许可证。而居民生活用水是由地方政府所建的水利工程供水。州政府为了鼓励发展灌溉农业以促进地方经济的发展，采取了农业灌溉水价低于供水成本的补贴政策。
过去州政府所建的水利工程未仔细计算工程总蓄水量，也不关心分配给谁使用，虽然在工程设计中已估算了产水量，但是总蓄水量及授予用户用水权从未以法规形式明确规定。还有类似水利工程如何运行及如何向用户供水也未明确规定。上述问题由地方官员和当地管理工程师自主决定。从现在经济观点来看，供水服务具有商业性质，但过去只简单用行政手段来处理。
以往水价如何定价也无严格的程序和办法，大坝建在何处主要考虑政治利益而不是从商业、经济观点出发，几乎不考虑水利投资必须获得正的回报率。一般做法是农业灌溉水价由州政府补贴，（即不计投资回报，只计部门管理运行维护费用）。地方政府向居民家庭供水不按其实际用水量来收取费用，而是按土地费率的组成部分收取费用，因此很难收回供水成本。
2．近几年的趋向及出现变化的原因
近几年的发展导致对如何确定水权和制定水价的方式这一问题重新加以思考。引起改变的推动力阐述如下：
（1） 由于州管理机构不再承担现有供水设施运行的功能，当地行政安排和处理权就不能持续发挥作用了。需要确定能用于出售的总水量及制定大坝的运行调节规则。由于这些规则通过阐明用水可靠性等细则来明确规定向终端用户提供的水量，因此必须以书面形式加以规定。
（2） 实行取水许可制度条件下的供水并不承认大坝管理者和取水许可证持有者之间的经济关系。为了取代用行政手段来处理供水条件等事项，有必要通过双方签订合同使大坝所有者和用户之间的关系建立在具有更多经济含意的基础上。供水条件包括：水价、相隔多长时间对用水进行计量、何时发送账单、不按时支付水费情况下要赔偿等。
（3） 要求制定流域规划，以合理估计有多少水量可用于消费，为了保持河流和相关生态系统的良性循环状态又需要有多少水量。以往实行的是逐个发放取水许可证的办法（"incremental licensing"），它是建立在对申请个案逐个处理的基础上，而没有对积累起来的影响进行评估，这样随着需水量的增加，以往的办法就不能再使用了。虽然州政府可以继续发放许可证，但在某些地方这样做的结果已使得向以前被授予取水许可证的用户的供水可靠性逐步受到影响。为了确定可利用的水资源总量及了解已经分配给用户的那部分水资源量能否持续利用，制定流域规划是完全必要的。这将有助于了解过去已被州政府分配的那部分水量能否得到持续利用，如果不能再持续利用，为了保证一定时期内用水权的可靠性需要研究应该做些什么。
（4） 再没有可能进一步开发水资源的那些地区，满足需水增长的唯一方法是允许已分配给用户的水在水市场上进行交易。
（5） 为了水利资产能继续运行由州政府支付补贴这一政策已导致财政预算的很大压力。为了确保水利基础设施的长期有效性，需要过渡到以成本为基础来确定水价。
（6） 对于当地政府所属的蓄水工程，为居民供水所实行的水价改革措施，在计算成本补偿的工作中，也需要来确定可利用的总水量。
（7） 目前由一个公司法公司(corporations law company，私营经济实体)，进入昆士兰州的供水行业，此外，建议另一私营经济联合企业在昆士兰州中部的一条河流上建设大坝。对于州政府来说，应该何时开始建设大坝不会成为一个问题，但对那些私营公司和他们的贷款者，必须明确搞清楚这个问题。为了使拟议中的大坝建设项目具有筹资可能和产生效益，必须搞清楚当大坝建成时可用于销售的总水量及供水可靠性。
3．法规和管理体制
为了处理好前述的变化所带来的问题和压力，昆士兰州已为供水行业制定了一套新的规章制度，由四个重要部分组成：
（1） 明确用水权：新的规划和分配框架。需要明确评估有多少水资源可用于消费性需求，及用水权是如何授予的。
（2） 资产管理：水利基础设施的维护及大坝安全。由于私营经济进入供水行业及近来形成的对政府管理事务的经济压力，有可能出现管理者责任不清致使资产损失的风险。需要确保水利资产被适当的维护。
（3） 水价管理：因为大坝的所有者是垄断性的供应者，这就有必要建立一个框架以保证水价不出现过分上涨的情况。
（4） 将管理活动和提供服务功能分离：政府事务的经济化。历史上，水资源机构承担着以下（相互冲突的）功能：
· 资源规划及分配;
· 基础设施开发建设;
· 提供服务。
这方面功能最近有了变化。在2000年10月，州政府所拥有的大坝和灌区已被分离出来，建成一个单独的州政府所属的企业，称为SunWater 公司。水利规划和水分配方面的事务和功能仍保留在自然资源部。总体规划表明，如果一个流域尚有多余的水资源可供未来开发，将允许私营经济以竞争的方式参与开发。这种新的做法还通过一系列机制给予保证，包括给予法令方面的权力来强制收购土地，如果州政府认为该项目的开发具有重要意义。
4．明确水权：谁拥有水资源
自20世纪初以来，昆士兰州所有的水资源都归属州政府所有，包括江河、湖泊中的淡水和地下水。自2000年9月起，从河道漫溢出来通过洪泛平原的水流也归属于州所有。归属（vesting）这个词语意指州政府行使水流利用和控制、管理的权利。从法律含义看，这表示自20世纪初以来，水资源管理法（Acts regulating water）规定必须由州政府颁发取水许可证，包括从水利工程供水及从未建工程的河段直接取水。
依据这些法规（Acts）颁发的取水许可证从未给予申请人永久使用权，而是规定一定的使用时期，通常在2~10年之间（大多数规定在7年左右），并且无权申请延期。此外，首席执行官（Chief executive）可以在任何时间取消、修改所颁发的取水许可证，而不给予任何赔偿。然而，实际情况是许可证往往被申请延期有效。
这些政策措施允许州政府持续对水资源进行控制和管理。然而，依据所颁发的许可证，灌溉用水户已投入了很大的投资。新的授权与水分配制度要求在水资源管理者的两个相互竞争的目标之间进行平衡、协调。
（1） 为水利工程管理者与用水户提供经济运作方面的明确规定，以使他们了解授予他们的水权能保证他们获得财务收入及能够出售水；
（2） 州政府继续保持对所有水资源的控制与管理，并能灵活地管理公共资源。
2000年水法（Water Act 2000）这一新法规明确阐明了通过两个阶段的计划来达到上述目标。
首先流域性的水资源规划（Water Resource Plan）从宏观上寻求消费性用水与非消费性用水的平衡。利用基于长达100年河流水文资料的水文模型来编制该规划。在缺乏河川水文资料的地方，利用降雨资料建模。在制定规划过程中，由淡水资源、生态和地貌学等方面组成的专家小组也参与研究，并通过市镇会议的方式向有兴趣于该规划的人们咨询。该规划明确了环境用水的目标以及用水户取用水可靠性指标。此外，在十年规划期内将监测该规划的目标是否逐步得到实施。
一旦该规划得到政府的批准，将通过子流域或地区性的资源管理计划（Resource Operations Plans）来逐步实施流域性的总体水资源规划。随着这些规划和计划的实施，现有取水许可证制度将改变为授予用水权的一种新办法，称之谓水分配办法（"Water allocation"），水量分配将与土地分离，并且可在市场上进行交易。如果水利工程尚有多余的水，水量分配也将该部分多余的水授予大坝所有者。类似于土地授权的方式，水量分配也由州政府登记，以此保证安全可靠性。
向大坝水利工程管理者颁发资源管理许可证（Resource Operations Licences），管理者就可为水库蓄水制定运行规则，例如为环境用水的泄水规则以及为用水户分享用水的规则（分配政策）等。
新的框架意味着从取水许可和行政管理的办法改为与大坝管理者签订供水合同的根本性转变。取水许可将逐步转变为水量分配，并通过签订供水合同确定下来，该供水合同是建立在资源管理法规明确规定的供水可靠性条款的基础上的。
改革的另一重要部分是授予大坝管理者有权对他们输送的水量进行分配，有以下规定：
· 如果灌溉用水户要求把分配给他们的水量出售给其他用户，则购水者和资源管理许可证持有者之间必须签订一个新的供水合同。
· 如果拥有所分配水量的用户不向资源管理许可证（ROL）持有者支付水费，ROL持有者有权在市场上出售该部分水量。
4.1 为SunWater企业的过渡性安排
上述水资源规划（Water Resource Plans）将需要数年时间来实施。至本年末，有2项此类规划将最终完成，另6项此类规划正在一些重要流域进行中。
为了使SunWater企业和该企业用户开始过渡到该体制，2000年水法做出了过渡性安排。由现归属于SunWater企业大坝供水，过去已向用户颁发的许可证将分别给以处理：
· 在许可证规定可利用水量范围内临时供水；
· 签订供水合同。
目前，全昆士兰州已签订了34个由SunWater 向用户供水的合同。对某些工程，尚有一部分多余的水，即尚未通过许可证分配出去的水。这部分多余的水资源已分配给SunWater企业控制。
此外，临时性的资源管理许可证（ROL）已经颁发给SunWater企业，这样该企业就能制定水利基础设施的运用规则。
随着水资源规划（WRP）在全州的实施，这些临时性安排将被ROL和水量分配办法所代替。图1表示过去的许可证目前是如何分类处理的。新老办法两者之间的主要差别在于新的水量分配办法是与土地分离以及可在市场上进行交易。
5．灌溉用水水价问题
为了推动以成本为基础制定水价，SunWater企业已制定了5年水价改革计划。水价改革的目标是争取在5年内有尽可能多的地区和项目的水费收入能补偿大坝和供水系统的运行、维护和大修费用。通过和当地用水户经过18个月的谈判，制定了这些水价改革计划，并已带来了收费制度的变化。
计划的制定是通过以下步骤（详见附录2）。
5.1成本分析
由独立的咨询专家分二阶段对供水成本进行分析。首先是对实际成本和收入的资料数据进行独立核查。第二阶段通过独立的基本标准的确定过程，分析提高效率后的供水成本。企业的业务活动被分解成各组成部分，聘请独立的专家用基本标准对各组成部分做效率水平的分析。
5.2收入和收费结构的分析
水价改革计划的编制中需要确定水价及估算用水量。对SunWater企业供水的各种灌溉计划模式的需水和用水已做了全面评估。用水预测是建立在以往平均用水量的基础上，同时也考虑了条件变化后的影响，例如水市场，授予大坝所有者多余水的出售，不同作物耕作模式等。随着水价上涨引起用水量的可能变化也做了分析评估，对大多数灌溉用水户，蓄水价格弹性很低。
继续保持了现有的水费分为二个部分的结构，一部分是按额定分配水量计算的固定收费（A部分），另一部分是按实际用水量计算（B部分）。收费结构将改革，使A部分能适应固定成本的需要，同时大坝所有者有稳定的收入。B部分的收费能适应可变成本的需要。对大多数情况，新的水价改革计划中将收费结构设计成：固定收费占总收入的70%，而在中等用水水平年份按实际用水量收费占总收入的30%。
5.3经济分析研究
根据每种不同情况，在5、6或7年期间内逐步提高水价。一般依据对灌溉用水户支付能力的评估来调整水价。对各行业经济条件进行调查以及研究水价调整对用水户的可能影响是工作基础。这些经济分析研究的综合结论是用水费用只占整个农场费用的很小比重。因此，水价改革计划的进程主要根据占支配地位的作物来决定。
6．结论
昆士兰州供水行业在最近两年来的变化突出表现在把管理机制改革（水分配和资产维护等问题）、机构改革（建立SunWater实体及其他法人机构的改革）和水价改革各方面尽可能综合起来进行。所有这些领域是相互联系相互制约的，重要的是让用水户能面对协调的改革框架。综合改革也将有助于协调人们不同的态度，因为某些方面的改革例如水价改革会遭到人们的反对，而别的方面例如水的交易会得到人们的赞同。综合改革也意味着，自19世纪末、20世纪初昆士兰州颁布取水许可证以来，用水户第一次了解他们为了什么将支付水费。
附录2 在制定五年水价改革计划中所采取的步骤和方法
1．前言
· 对于SunWater公司所经营管理的每一类灌溉计划制定五年水价改革进程安排时，需要对下属各项进行分析：
· 对提供灌溉用水服务的供水成本进行全面分析，同时在基本标准（benchmarking）评估基础上考虑效率的成本进行独立分析确定。
· 基于未来用水预测和各种收费结构方案，对收入进行估计。
· 分析各种水价改革计划对灌溉用水户的财务影响。
· 包括政府、企业、灌溉用水户的咨询协商策略的实施方案。
2．供水服务成本分析：
已进行的成本分析分为两部分，第一部分是对SunWater公司的实际成本和收入的资料数据进行独立核查，其目的是鉴别和删除成本分配和成本会计数据中明显的错误。第二部分是基本标准的确定，其目的是将SunWater公司和其他供水机构进行比较，以鉴别出SunWater公司供水成本中低效率的部分，避免出现对成本补偿（成本回收）的过高要求。
2.1独立成本评估
来自安德逊（Arthur Andersen）的审计人员所做独立成本评估。为了使用水户对成本数据的真实有效性感到满意，独立成本评估的工作内容是非常广泛的，审查了实际发生的成本现金流及实际成本中含糊不清的案例，所得成果是1997～1998和1998～1999精确的实际成本数据系列，他们可以作为用作制定考虑效率因素的供水成本方案的基础。
基于各分项灌溉计划分担总运行和维护费用的原则，公共部分的成本（例如中心办公室的管理费用）已被分配到各分项灌溉计划中。
2.2基本标准分析（Benchmarking Analysis）
虽然搞清实际供水成本是重要的，但它们并不能直接用于制定水价改革的计划。在对SunWater公司的业务活动进行全面彻底和独立评估基础上，我们已经分析得出考虑提高效率在内的成本。公司的业务活动被分解成各个组成部分，聘请独立的专家用基本标准对各组成部分做了效率水平的分析。
Ernst 和Young评估了公司的管理费用，并将它们和澳大利亚其他州的两个灌溉机构做了比较。Ernst 和Young发现，SunWater公司有可能降低公司的管理费用。
著名的GHD工程服务咨询公司以及Ernst 和Young对供水设施的运行、维护费用及资产开发和资产管理费用从基本标准的要求出发做了评估，他们确信SunWater公司完全有可能降低供水设施的运行维护费用。
还需要对其他一些分项成本下限做出预测，包括更新费用，保险费，利息和税金。其中，保险费是一项新的成本，SunWater公司以前并不支付。
这些附加的成本中最重要的是更新费用。为了分析，制定水价的目的，更新费用是依据具体情况做出折旧估计并分析得出的，而不是依据通常会计意义上的折旧。这种更新费用是每年应该留下来的，以满足主体资产大修所需。他们应该逐年积累称为备用金，可用于今后进行基本更新改造工程。
总计起来，在考虑了整个水价改革计划时期内的保险费和税金等增加成本的情况下，预计SunWater公司节约15%的成本是完全可以达到的。实施这一目标决不会降低SunWater公司的服务水平。
对每一种灌溉计划模式所建议的成本补偿（成本回收）方案，是建立在SunWater公司实际能承受的最低可能成本的基础上。采用上述成本补偿方案作为供水收入的目标，并依此为依据，和每一灌溉计划的用水户代表对水价改革计划建议进行讨论。对用水户做出的一个重要让步是，在制定水价时应立即考虑因提高效率而降低成本这一因素。然而提高效率是需要有一个过程，直到2003～2004年才能达到这一目标。
3．收入收费结构的分析
简言之，水费收入分成两个部分：获得取水许可的收费及按所用水量收费。对每种灌溉计划模式的需水和用水以做了全面评估。用水预测是建立在以往平均用水量基础上，同时也考虑了条件改变的影响。例如水的交易，额外分配水量的出售，作物类型的改变。许多灌溉计划模式已经预测出需增加用水量。从整个州来看，用水量的变幅大约为额定分配量的40%～90%，在2000年1月至2月请各行业对用水预测进行评议，并依据它们的咨询对用水预测做调整。
对于随着水价上涨引起用水量的可能变化也做了分析和评估。结论是在所考虑的水价变幅范围内，用水量的减少是极少的。昆士兰州灌溉用水户对水的需求价格弹性是很低的。这同世界各地灌溉部门是一致的。有较高的固定费用组成的两部制水价很可能导致用水量减幅很小。
水费收入取决于收费结构。SunWater公司在大多数情况下采用两部制水价。在两部制水价中，有一部分是按额定分配水量计的固定收费（称之为A部分），不论用水户是否引用了水，这部分费用是必须支付的。
设置固定收费可使供水机构得到稳定收入，能保证最低收入得以补偿不变成本。两部制水价中的第二部分收费是按实际引用的水量计费的（B部分）。向用水户收取的这部分费用取决于用水量，其目的是补偿可变费用，例如抽水电力及运行维护费用。为了使收费结构合理，需要对供水机构得到稳定收入以及刺激用水户更有效地利用水这两方面进行权衡和协调。
SunWater公司在1997～1998供水年度开始采用两部制水价。第一部分是按每单位ML额定分配水量收取1～3美元，占的比例较少；第二部分是按每单位 ML 实际取水量收取10美元，占了较大比重。在昆士兰州的气候条件下，这种收费结构一般不能保证供水机构得到稳定的收入。
灌溉用水户支持对收费结构进行调整，以使得机构得到更稳定的收入，同时又能刺激用水户节约用水。对供水成本的评估揭示固定成本约占75%，可变成本约占25%。对大多数情况，新的水价改革计划中的收费结构设计成：固定收费（或称额定分配收费）占所需收入的70%，而在中等用水水平年份实际用水量占所需收入的30%。
4. 经济研究
在制定水价改革计划时，对于各行业的经济情况及水价调整对用水户的潜在影响的问题，是非常谨慎地予以考虑的。对于需要较大幅度提高水价的情况下，政府承担经济研究，为水价实际提高幅度设置上限。此外，对不同类型情况经济研究已提出调整的意见，使得有可能考虑用水户支付能力的基础上制定不同的水价改革计划。
从几个规划方案的实例情况收集的农户财务调查数据是进行经济研究的基础。对所有的规划方案进行调查是不现实的，费用也太昂贵。因此对22个案例进行了研究。这些案例研究提供了农场的实际情况，可用来得到平均水平的农场财务情况。
基于调查和案例研究所收集的资料数据，开发了水价改革计划实施期内的农场财务特性模型。因此，依据历史平均水平的作物产量及商品价格长期预测可以推算出农场的收入。对作物价格例如棉花，谷物的预测是取自于ABARE，对糖价预测是依据国际糖业机构对世界糖市场的分析判断。
5．水价改革计划
作物模式被分为三类。一般情况下，最主要的模式或者是棉花为主或者是甘蔗为主。几乎用了两年时间进行透彻分析后制定了水价改革计划。得到了广泛的行业部门的支持及咨询。最重要的是，用水户对水价改革计划已有一定认识，并在制定自己灌溉规划时对此已作了考虑。显然它们没有公开的支持提高水价。但是对于实施这种政策后必然要承担的责任以及保证供水基础设施能持续使用均有清楚了解和加以默认。
水价改革计划中商品价格是以不变价格表示的。即考虑到膨胀因素需对价格进行调整。所以采用这个方法是考虑到难以对膨胀率做出预测，特别是对供水的成本因素。
在确定水价改革计划时，应用了以下的规则：
把基于总收入的70%取自固定收费的两部制水价作为基本的供水收费结构。同时考虑到不同的耕作模式环境和条件，允许有一定变化的灵活性。对每年水价的上调设置限制，在有控制设施的地区，增加幅度每年不能超过2.5美元/ML，只有某些特殊情况可以例外。
在供水成本补偿的要求已经满足的情况或水价改革计划期内达到成本补偿的情况，一般依据水费收入能维持在稳定的水平来确定水价。
虽然收费结构将有改变，但考虑到制糖行业的困难，建议2000~01年度在规划种植甘蔗地区不提高水价。
考虑到减少对饮奶业的干预，牧区水价的上调也保持在适中的水平，在大多数情况下，只进行收费结构的改革。
6．当地用水户参与管理
在政策制定过程中，不可避免地要让当地用水户参与确定水价。当地用水户参加管理可能与SunWater公司的目标发生抵触，州政府必须在这二者之间作出选择。如果让当地用水户毫无限制的参与管理，能有产出收益的资产将会流失。
为了正确处理这个问题，采取了二项行动。SunWater公司在各地建立了用户委员会允许用户更多参与决策。此外对非赢利性资产，州政府正在研究一项方案，提出在移交相关资产时，把现有的补贴一起支付给当地用水户管理实体。