第一章 相关概念与理论
第一节 相关概念
一、农田水利
水利行业标准《农村水利技术术语》（SL56-2013）对“农田水利”一词的定义为：防治旱、涝、渍和盐碱等对农业生产的危害，对农田实施灌溉、排水等人工措施的总称，英文名称为 irrigation and drainage.对“农田水利基本建设”一词的定义为：建设旱涝保收、高产稳产农田所采取的工程技术措施，英文名称为 capital construction of farml waterconservancy, capital construction of irrigation and drainage.
2016 年 5 月 17 日，国务院第 669 号令公布的《农田水利条例》第一章第 2 条第 2款规定：农田水利，是指为防治农田旱、涝、渍和盐碱灾害，改善农业生产条件，采取的灌溉、排水等工程措施和其他相关措施。在国外，农田水利一般称为灌溉排水（irrigationand drainage）、农业水资源管理（Agricultural water resources management）。
农田水利一般有广义和狭义之分，广义的农田水利涵盖的工程范围既包括水库、水闸等水源工程、大中型灌溉排水工程，也包括小型农田水利工程。狭义的农田水利专指小型农田水利工程，通常指控制灌溉面积 1 万亩以下的农田水利工程、大中型灌区斗、农渠等田间水利工程、 “五小”工程（小水窖、小水池、小泵站、小塘坝、小水渠）等。农田水利建设即农田水利工程的新建和改扩建、维修以及信息化建设等。
1998 年以来，青海省各级政府部门投资的农田水利建设项目主要有：水利部门组织实施的大型灌区节水改造与续建配套项目、中型灌区节水配套改造项目、小型农田水利设施建设项目，财政、国土资源、农牧部门组织实施的高标准农田建设项目等。按照建设范围划分，大型灌区节水改造与续建配套项目实施内容为灌溉面积 30 万亩以上的灌区干支渠及渠系建筑物，中型灌区项目实施内容为 1～30 万亩的灌区干支渠及渠系建筑物，小型农田水利设施建设项目、高标准农田建设项目实施内容为大中型灌区斗、农渠等田间水利工程以及 1 万亩以下的小型灌区水利设施。高标准农田建设项目中的水利设施主要指的是田间水利工程，包括大中型灌区的末级渠系及渠系建筑物。2018 年机构改革后，大中型灌区节水配套改造项目仍由水利部门实施，小型农田水利工程建设项目统一由农业农村部门正在实施，其建设内容统一包含在高标准农田建设项目之中。
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第二节 理论基础
一、新公共管理理论
20 世纪 80 年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字而开始了大规模的政府改革，由传统、官僚、层级节制、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理改革，理论基础是公共选择理论、委托—代理理论、生产成本理论、平衡计分卡理论和社会治理理论。人们对 80 年代兴起的这场政府改革运动进行总结，并发展为新公共管理理论。因为新公共管理的流派较多，并没有形成一个统一的理论定义。但新公共管理的特征主要包括：政府服务于社会公众需要，重视政府服务的效率和质量，既重视法治又重视绩效目标控制，采用私营部门管理方式，重视人力资源管理。
“新公共管理”改变了传统行政学的研究范围、理论基础，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。与传统的公共行政学相比，表现在三个方面的创新：一是为政府管理研究奠定了理论基础；二是建立了全面、综合的知识框架；三是提供了一种政府管理的新实践模式。
新公共管理对转变政府管理模式具有新的成效：新公共管理的重视服务效率和质量将进一步弱化特权意识，重视法治和绩效目标控制，将增加行政行为的透明度，更加利于社会公平和行政效率的提高。总之，新公共管理将建立起一种以公共利益为中心的管理体制，可能代表着走向一种全新的公共行政模式的方向，是政府管理历史变迁中一个新时代的开始。
二、公共选择理论
公共选择理论发源于 20 世纪 50 年代，由美国经济学家詹姆斯·布坎南（JamesM.Buchanan）创立。第二次世界大战以后，凯恩斯主义经济学盛行，西方各国政府过度干预经济，导致政府机构膨胀、低效，政府财政赤字扩大及通货膨胀，凯恩斯主义经济学无法完美的解决赤字和通胀问题。在这种背景下产生了公共选择理论，运用经济方法去分析政府管理，提出了改善政府管理的途径：一是把市场竞争机制引入政治，以提高政府运行效率，在公共部门之间引入竞争机制，重构政府官员的激励机制，按照市场原则组织公共物品的生产；二是强化政府法治及监督制度建设，以约束政府权力，改善政治生态，提高政府法治化水平和行政效率。公共选择理论为政府管理改革提供了理论支持和政策建议，直接促进了现代政府管理改革。
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第二章 青海省农田水利建设政府管理现状
第一节 青海省农田水利建设各级政府部门职责
2018 年党中央和国务院机构改革以前，农田水利建设是“九龙治水”分散管理的局面，发展改革、财政、水利、国土资源、农牧、扶贫开发等政府部门均有涉及。机构改革后，大中型灌区水源工程及干支渠等骨干水利工程仍然由水利部门建设和管理，小型农田水利工程建设和管理职责统一整合至农业农村部门。青海省各级政府农田水利建设管理部门职责如下：
一、省级政府职能部门及职责
省级政府农田水利建设管理部门职能部门主要是青海省发展改革委、青海省财政厅、青海省水利厅、青海省农业农村厅，其中：省发展改革委员会负责中央预算内项目可行性研究报告审批（机构改革后，水利项目按照项目建设规模和审批权限分级审批，农业项目由农业农村部门审批），省财政厅负责项目建设资金的预算安排与下达，省水利厅、省农业农村厅按照职责分工具体负责农田水利建设管理工作。
（一）省水利厅
青海省水利厅机关设置农村水利水保水电处，主要履行农田水利建设管理职责：组织拟订农村牧区水利政策法规、发展规划和行业技术标准并监督实施。指导灌排工程建设与管理工作，组织开展大中型灌区和大中型灌排泵站工程建设与改造，指导节水灌溉、灌溉试验，农村水利改革创新工作。
青海省水利厅厅属事业单位设置青海省水利工程运行服务中心，涉及农田水利建设职责为：承担水利工程技术标准编制、水利工程运行、综合利用的技术支撑和服务工作；承担全省水利工程运行维护新技术、新方法、新材料的推广应用；承担水利工程运行维护的科研工作。
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第二节 青海省农田水利建设政府管理情况
一、政府管理主要内容
（一）发展改革部门。省级发展改革部门根据水利、农业农村部门的申请，安排项目省级规划编制费用，争取中央预算内投资，落实中央要求的地方配套资金，以及监督投资计划执行情况等。市州级发展改革部门根据本级水利、农业农村部门的申请，安排项目市州级规划编制费用，落实地方配套资金，监督投资计划执行情况等。县区级发展改革部门根据上级部门组织水利、农业农村部门编制水利项目发展规划，具体负责以工代赈项目涉水工程的建设管理。
（二）财政部门。省级财政部门根据年度预算和政府批准的农田水利、高标准农田建设规划以及项目建设资金年度计划申报情况，分解下达中央财政补助资金，落实并分解下达省级财政配套资金及其绩效目标，组织开展项目资金绩效目标考核等。市州级财政部门根据本级水利、农业农村部门的申请，落实本级财政配套资金，审核县级绩效目标建议计划并报上级主管部门，组织开展项目资金绩效目标考核等。县级财政部门安排本级财政配套资金，提出绩效目标建议计划，具体负责项目资金绩效目标考核等。各级财政部门负责安排本级财政农田水利维修养护资金、项目管理经费。
（三）水利部门。根据职责划分，水利部门主要管理大、中型灌区输水骨干工程的建设运行。青海省水利厅主要负责制定水利建设管理政策、制度、标准等，组织编制大中型灌区建设项目发展规划，争取中央财政、中央预算内项目建设投资、省级财政配套资金并提出资金分配计划，对工程建设资金、工程质量进行监督监管。指导市州、县级水利部门开展水利工程建设管理。市州级水利部门负责辖区内项目建设管理，拟定水利发展规划、监督管理辖区项目建设管理资金和质量。县级水利部门组建项目法人，具体负责辖区权限内的项目建设县级配套资金落实、工程质量、工程运行等管理，委托水管站或灌区管理所组织实施老化失修水利工程的维修改造。
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第三章 青海省农田水利建设管理存在问题及成因分析....................................24
第一节 存在问题..............................................24
一、政府管理部门职责不够清晰....................................24
二、政府管理制度建设和管理服务滞后..................................24
第四章 国内外农田水利建设政府管理模式借鉴.......................................30
第一节 国内政府部门农田水利建设经验..........................................30
一、新疆维吾尔自治区..............................30
二、江西省................................30
第五章 对策建议...........................33
第一节 强化顶层设计，逐级细化政府分工...........................33
一、依法明确政府部门权责............................33
二、进一步深化管理体制改革........................33
第五章 对策建议
第一节 强化顶层设计，逐级细化
政府分工2018 年机构改革后，省农业农村厅履行农田建设管理职责，负责全省农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设项目的管理工作。省水利厅履行组织开展大中型灌排工程建设与改造，指导节水灌溉有关工作等职责。因农田水利建设内容包括各类型水源工程、干支渠等骨干工程和斗渠及以下的田间渠系工程建设、维修改造工作，机构改革方案中水利、农业农村部门在农田水利建设管理方面职责划分还不够清晰，急需对其进一步细化、明确。
一、依法明确政府部门权责
建议从中央政府层面，协调农田水利建设管理方面的职责、财权、事权，并在法律条文中予以明确。国务院部际之间根据法律规定，明确有关职能部门职责边界，省、市州、县等各级职能部门依此划分职责权限，为下一步农田水利建设管理奠定基础。青海省农业农村厅、省水利厅、省财政厅等部门协商，制定具体办法，就农田水利建设管理工作职责进一步明确。如农业农村部门负责农田斗渠及以下渠道、渠系建筑物等田间水利工程的建设管理和维修改造工作，水利部门负责农田水源工程、干、支渠道骨干工程及配套建筑物的建设管理和维修改造工作。水利部门负责水资源管理、调度、利用，生态环境部门负责水源水质监测等。在政府职能整合中，将灌溉试验站和耕地质量检测站、气象站整合，形成为农业发展提供综合服务的机构。
二、进一步深化管理体制改革
2018 年机构改革后，各部门之间因为职责调整，人员变化，原有的水利管理体制也要随之改变。小型农田水利体制改革是在水利部门主导下进行，小型农田水利建设职责划入农业农村部门后，调查研究相应的改革职能是否也要做同步调整，以及农田水利工程管理机构和人员是否需要相应转隶一部分到农业农村部门等。一些水利和农业农村部门合并的县，注重内部机构和职能的调整，尽快理顺农田水利建设管理职责，落实工作人员。对于水利部门、农业农村部门单独设立的县，结合农业水价综合改革以及农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置改革工作，利用现代测绘手段确定各级农田水利设施产权，将水利工程编号，将渠道长度、坐标位置、数量等利用绘图软件，输入计算机，实行数字化管理。大中型农田水利设施由政府部门管理，小型农田水利工程可交由村民、新型农业经营主体建设管理、运营维护。
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第六章 结论与展望
第一节 结论
农田水利是粮食生产的基础，具有很强的基础性、公益性和公共性。加强农田水利设施建设对青海农业农村现代化发展至关重要。各级政府部门作为农田水利建设管理的主体，责无旁贷，必须优化整合政府机构，进一步明确政府管理部门职责，理顺政府部门纵向和横向的管理责任，做好建设规划，加大政府投资力度，制定相应法律法规，建立健全促进农田水利发展的政策制度，推进农业水价综合改革工作，发挥市场在农田水利工程建设管护方面的基础作用，逐步提高农田水利设施的建设管理水平。
对青海省基本情况进行分析，在国家投资为主体的农田水利建设资金基础上，积极拓宽社会资本投入农田水利建设是非常必要的，必须在法律法规等政策和制度的规范下对民间投资积极引导、规范管理，改变农田水利设施建设严重滞后的现状，也为政府管理依法行政提供法律依据，在城镇化发展、乡村经济社会形态发展、社会治理方式转变的历史大背景下，通过新技术的应用，结合农业产业结构调整、乡村振兴的政策，进一步促进农田水利事业的发展，为提高农业抗御自然灾害的能力和保障国家粮食安全提供基础支撑。
参考文献（略）