粮食流通体制改革是党中央、国务院今年部署的一项重大改革，并把当前深化粮食流通体制改革的重点确定为“按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售粮食、粮食收购资金实行封闭运行”的“三项政策”。
最近，我们对10个省市、22个县执行“三项政策”的情况进行了实地调查，发现情况极为严重。国有粮食收储企业无法按保护价敞开收购农民的大部分余粮，私商粮贩收购粮食非但禁而不止、反而日趋活跃；农民对粮食收购部门的压级压价怨声载道，干群矛盾恶化；国有粮食收储企业按定购价和保护价收购的粮食在一年内不可能实现顺价销售，不少粮食部门已停发工资，国营粮食加工厂纷纷停工倒闭，而私营粮食加工厂却“日趋兴旺”，粮食部门将面临更加严峻的亏损局面；银行贷款资金大量增加，这些资金可能面临继续沉淀的结局；地区贸易封锁现象开始抬头，地区差价拉大，全国粮食市场一体化进展受到阻碍；粮食产业化发展刚刚起步就面临垄断收购市场的挑战：“三项政策”虽然提高了农民收入，但人均收入增长还不到10元（相当于农民收入的0.5%），而今年国有粮食企业总亏损额将达到348亿元，地方粮食对口调拨财政补贴300亿元，银行贷款利息补帖13.5亿元，总共661.5亿元之巨。
本报告首先论证了这场改革可能难以成功的依据，然后分别对实行这“三项政策”的利和弊进行了分析，最后提出了深化我国粮食流通体制改革的一些设想。
一、“三项政策”
（一）、按保护价敞开收购农民余粮
首先，让我们来分析在目前的情况下，能否落实“按保护价敞开收购农民余粮”，禁止一切私商粮贩直接向农民收购粮食，由国家粮食部门掌握粮源这一政策。这是“三项政策”中最关健的环节，也是国有粮食收储企业实现顺价销售的前提。
调查结果表明，私商粮贩收购粮食禁而不止，被调查的以前曾出售给私商粮贩和非国营粮食收储企业的农户中，有70%的农民承认今年他们的销售渠道同往年差不多，被调查的集贸市场上的粮食零售商声称商店里卖的粮食都是自己田里种的，或者是国有粮食收储企业及附近粮食加工厂那里批发的。可是，被调查的22个县的所有国有粮食收储企业都回答他们今年除了粮食对口调拨以外，没有出售粮食给任何私商粮贩，因为他们无法顺价销售。
私商粮贩收购粮食禁而不止，国有粮食收储企业保护价无法敞开收购农民大部分余粮，造成这种现象主要有以下八个方面的原因。
第一、私商粮贩已形成市场上具有强大竞争力的主体之一，市场化难以逆转
90年代初以来实行的一系列市场改革，大大促进了粮食交易市场的繁荣和市场环境的改善。据农业政策研究中心的研究表明，国营粮食部门收购农民的余粮从70年代的100%降到了1995年的55%，乃至1996-97年的50%，农民余粮进入非国营粮食收购部门的交易量迅速增长，在粮食收购（包括农民直接销售）环节形成了多种经济成份共存的粮食市场。世界银行经济学家的研究表明，九十年代中国粮食市场的扩张迅速超过了所有其它商品，到1995年私商粮贩直接收购农民余粮和农民直接出售粮食的比例大约占40%.
国内已形成了国营、集体和私商粮贩三位一体的全国粮食大市场，其一体化程度达到相当高的的水平。90年代市场和价格改革带来了粮食市场前所未有的发育。最近农业政策研究中心所做的研究表明，从1988年到1996年，省际间大米、小麦和玉米价格的波动幅度降低，这是市场一体化程度提高的一个迹象，他们对市场整合程度更加综合和正规的统计检验也支持这个结论。新的以追求利润为目标的私商的市场准入，是市场竞争力提高的最有力证据。
第二、“保护价”很难收购农民的大部分余粮
保护价政策执行原则是当市场价低于保护价时按保护价收购农民定购粮以外的余粮，而当市场价高于保护价时，则必须按市场价购买农民的余粮。然而在实际的操作过程中，由于种种原因，“保护价”无法完全收购农民的余粮。根据我们对10个省的抽样调查，1997年稻谷的保护价同收购时的市场价基本持平，而1998年的稻谷保护价却略低于收购时的市场价（各省平均低7%）。玉米保护价明显低于市场价，小麦的保护价这两年名义上略高于收购时的市场价（按中等标准的小麦，高5%），但许多地方压级压价，由国有粮食收储企业完全掌握粮源的设想是很难实现的。被调查的农户中，有80%的农民说只要有机会，他们愿意把粮食卖给私商粮贩，原因有两个。一是市场价格不会低于保护价，而且他们相信收购季节之后，粮价会上涨，私商粮贩的收购价也会上涨，而保护价是固定的。二是私商粮贩不会对粮食进行压级压价，而且收购到户，节约售粮的运输成本。
第三、购销经营成本差异（效益差异）决定私商粮贩具有很强的生命力
那么通过进一步提高保护价水平是否就能达到收购农民的全部或大部分余粮呢？
答案还是不大可能。因为这时的“市场价”已经不是真正的市场价，“市场价”（私商粮贩收购价）会随保护价的提高而上升，而且上升的幅度会同政府确定的“保护价”同步。私商粮贩收购价可以随“保护价”提高而上升的根本原因是私商的市场购销经营费用大大低于国有粮食收储企业，使得私商粮贩在任何情况下，都能够以略高于“保护价”的价格收购农民余粮，并能以低于国有粮食收储企业“顺价销售”的价格出售粮食。这对“顺价销售”造成极大的压力。
第四、政策性的地区差异
由于各地区的粮食生产比较优势差异、各地区财政收支平衡压力的差异、定购价以及保护价在各地（省际间、甚至省内各县之间）存在相当大的差别。即使在本地的保护价高于市场价情况下，只要外地的保护价低于本地的市场价（加运输费用），私商粮贩也会千方百计地从本地收购粮食，运销外地，以谋取由政策性的地区差价带来的利润。
总之，在各种经济利益的驱动下，在原有市场已经相当发育和在私商粮贩行业已经成为粮食收购、批发、零售的市场主体之一的情况下，非国营粮食企业就业人数几乎可以同国营粮食收储企业职工人数相当的情况下，要安全收购农民的所有余粮，即使通过非市场的行政干预手段，也很难达到预期的目的。因为这种干预和监督的成本也是非常昂贵的。
第五、行政干预和监督成本昂贵
我们是否可以通过更强制的行政干预手段，如动用工商行政部门和公安部门加强市场监督，拧住国有粮食收购的龙头呢？实际上这种措施已在各地普遍执行，但效果并不理想。之所以出现这种现象的原因，是因为除了部门间的利益问题外，还有干预和监督的难度及其成本。这也从另一侧面反映市场这只“无形的手”的有形力量。行政干预的后果必然是地区间贸易分割的产生、交易成本的增加、消费者福利的损失和市场总体效益的下降。
第六、“自产自销”问题
农民粮食自产自销的数量也是不可低估的。根据我们去年的一项全国随机抽样调查表明，农民自产自销的粮食占农民商品粮的比重：稻谷为14%，小麦10%，玉米则更高达25%.一旦粮食市场价略有回升（现在实际上已经开始），即使私商粮贩能够控制住，农民自产自销的粮食也会使“顺价销售”政策难以奏效。
更应该引起注意的是今年我们所调查的种粮专业户，大多数定购任务占生产量比例都很小，一些粮食专业户甚至无定购任务。若按保护价出售给粮食收储企业，他们认为只能保本，如在福建早稻生产的成本为1.12元/公斤，而保护价则为1.10元/公斤，大多数的粮食专业户都打算自己加工粮食，自产自销，这比按保护价卖给国家要合算得多。
第七、粮食部门的问题
“三项政策”执行初期，不少地区的粮食部门是充满信心的，他们相信这些政策能够带来粮食企业的新局面。然而，面临粮食敞开收购中产生的一系列新问题（资金到位问题、粮食等级争议问题、库存暴满仓容不足问题、只购不销而产生停发工资问题等等），不少国营粮食部门开始对这场改革感到前途渺茫。被调查的主管粮食工作的干部中，有40%的人认为若工商和公安部门能密切配合，他们能够收购到农民的大部分余粮，基本达到敞开收购充分掌握粮源的目标，但有60%的人认为即使他们再努力也做不到。一位粮食部门的领导讲，“让粮食局和工商部门的干部来监督我们县上百万农民的粮食销售问题，很难很难。我们已做了很大努力，有不少粮食还是流入个体粮贩子手中”。收购刚开始不久，有64%的县粮库已开始暴满，大多数是去年收购而未被调出和销售的陈粮。如果按政策敞开收购，如果农民也愿意把粮食卖给国营粮食收储企业，所调查的县粮食库存需增容40%.一些收购工作抓得比较好的县，只好暂时到一些有仓库的工厂甚至学校租用仓库和空地，产生“工作抓得越好，负担越重”的结局。粮食产区报怨粮食销区迟迟不调走粮食，一些产区不得不到销区租用粮仓，出现销区粮食由产区在销区代保存的怪现象。粮食收购中压级压价虽然不是今年才出现的现象，为了能顺价销售，这种现象今年确实比往年更普遍，所到之处，农民无一不反映这个问题。对农民与收购部门粮食质量争议，在实际工作中根本不可能由质量技术监督部门解决。
被调查的县中就有出现由于质量争议引起冲突，收购人员被打成重伤而住院的情况。
免费论文下载中心第八、收购资金的财政负担
虽然一再强调收购贷款和财政部门基金必须及时到位，但由于各地区财政紧缺问题及其他种种原因，还是有20%多的县资金无法及时到位，这里既有客观的原因，又有主观的原因。
（二）、顺价销售
如果无法把住收购关，无法按“保护价”敞开收购农民余粮，国有粮食收储企业就难以实现顺价销售，其原因主要有以下四个方面：
第一、私商粮贩的存在决定了顺价销售难上加难
从理论上讲，私商粮贩的市场运作效益高于国有粮食收储企业。这一观点可从以下几个现象和数据得到证明。第一，私商粮贩虽然面临种种禁令、关卡，无任何粮食购销补贴和贷款，它能生存下去，这一现实就足以说明他们在市场上的作用和竞争力（从经济角度上讲）。第二，私商粮贩的粮食商业库存期一般不超过一个月，大多数是随购随销，比目前国有粮食收储企业平均18个月的粮食库存期要节省大量的管理和储存开支。第三，国有粮食收储企业受固定资产折旧、退休人员负担、人浮于事等影响，私商粮贩的经营管理费用普遍低于国有粮食收储企业。根据我们的调查，私商粮贩购销（从收购到销售）一吨粮食的平均费用大约为80—100元（不同作物有区别），比目前国有粮食收储企业的每吨平均费用150—250元低一倍！
由于粮食营销成本的显著差异，决定了不管“保护价”水平有多高，私商粮贩总是能在粮食购销上获利，甚至能够获得超额利润。“无形的手”不但发挥着它有形的作用，甚至被私商利用来“钻”政策的空子，使整个市场的真正和主要交易掌握在私商手中，而国有粮食收储企业只购不销，只能面对日益增长的库存，期待着似要到来又很难盼来的顺价销售局面。
比如，福建大多数地区今年早稻的保护价是1.1元/公斤，定购价为1.43元/公斤，而私商粮贩从农民那里收购的价格在1.15元/公斤到1.20元/公斤。在浙江，早稻的保护价为1.18元/公斤，定购价为1.36元/公斤，而私商粮贩的收购价达1.25元/公斤。早稻生产的成本价在福建和浙江大约为1.20—1.25元/公斤，这种“市场价”同保护价的价差，使许多农民不愿交售余粮。因此尽管国有粮食收储企业按“保护价”敞开收购农民余粮，但在执行过程中显然遇到了困难。顺价销售的原则是以原粮购进价（按定购价、保护价加权平均计算）为基础，加上当期合理费用和最低利润确定。根据我们对南方几个省调查，国有粮食部门早稻的顺价销售的价格起码要高达1.50元/公斤，而私商即使以1.20/公斤购入，加上购销经营成本，也只有1.30元/公斤，他们若把粮价再抬高5%以取得异常的超额利润，价格也只有1.37元/公斤。
总之，私商能以高于保护价的价格购进粮食，又能以低于“顺价销售”的价格出售，占领着销售市场的主要份额，在“三项政策”执行初期，必然在粮食市场上发挥着主渠道的作用。
第二、市场价格的大幅度上升已不可能
近三年来，粮食生产年年丰收，在短期内形成供大于求的局面，由于国内价格（除大米以外）高于国际市场价格，出口受阻。粮食市场价格下降是必然的趋势。今年我国粮食生产虽然遭受严重水灾，但据各有关部门预测，粮食总产量不会比去年低多少。
今年1—5月份粮食批发市场除了玉米价格基本稳定外，其他粮食批发价都出现下降趋势，粮食价格每月平均下降幅度早籼米为-0.82%，晚粳为-0.15%，小麦为-2.07%.6—7两个月内大米批发价上涨了20%左右，同期小麦和玉米的批发价也分别上涨5%左右，使粮食市场价格接近甚至超过国家规定的保护价。这期间粮价上涨有季节波动的因素（比如小麦和玉米），也有“顺价销售”和禁止私商直接收购农民余粮的政策效应，更有预期夏粮减产的原因。然而进入8月份以来，粮食批发市场的价格并没有上升。而零售市场早籼稻价格却反而出现下降（-2.3%）。小麦和玉米价格8—9月份也趋于稳定。随着秋粮收获季节的到来，预计今年秋粮又将是丰收，秋粮增产的幅度可能能够达到夏粮减产的2000万吨，年底前期望粮食价格大幅度增长的可能性不大。
根据农业政策研究中心“中国农业政策分析、模拟和预测模型”的分析，今年年底前除稻谷价格将略有回升外，小麦的市场价格上升幅度不会比现在高出5%，而玉米价格上升的可能性不大。
第三、私商粮贩的粮源极其丰富
在相当长的一段时间内，由于市场价格的大幅度上升已不大可能，决定了顺价销售的可能性不大，这也决定了私商粮贩在相当长的一段时间内（半年至一年）在粮食市场上将继续发挥它的主渠道作用。那么问题是私商的粮食在短期内或在更长的时间内能否售空？最后市场是否只能到国有粮食收储企业去购买按顺价销售价格出售的粮食呢？答案是：可能性很小。首先，在“三项政策”出台之前，非国有粮食收储企业的粮食经营者的市场粮源占有量已达到40%左右，参予收购农民余粮的非国有粮食企业人员在过去几年里，已把粮食经营作为他们的主业，这些人要在短时期内转业很难，更何况国家的“保护价”政策及顺价销售政策为他们提供了“只要不被抓住，肯定能够赚钱”的市场机遇。第二，农户粮食仓库的调整潜力巨大。据国家统计局农村住户调查结果表明，近几年农户库存粮食占总生产量的60—70%，是农户总余粮（商品粮）的二倍多，虽然农户每家每户的粮食库存主要是用于自己消费和饲料粮，但如果市场价格人为地提高，比如私商粮贩收购价高于保护价（但低于定购价），农民还是愿意把自己库存的一部分（尤其是留着做饲料粮的部分）出售出去。换言之，“三项政策”执行的结果之一是把农户的库存转到国家库存。第三，农民的未来预期价格上升了。他们认为“三项政策”的执行结果必然会使市场价格大幅度上升，同时由于今年受气候因素影响，农民还没弄清到底今年粮食产量会减产多少时，他们对粮食价格上涨已有了很高的心理期盼。这是很危险的预期，这种对市场不准确的判断使许多农民不愿意交售余粮，恰好为私商粮贩准备了未来一段时间内的粮源。第四，近两年畜产品的价格下降、畜牧业生产效益明显下降，影响了农民畜牧业生产的积极性，使农民减少饲料粮的储存。
第四、地区间的差价
地区间的差价一方面活跃了私商粮贩的经营范围、并产生超额利润、提高了私商在粮食市场上的竞争力，另一方面加大了以沿海地区为代表的粮食短缺省份顺价销售的难度。地区间的差价不但体现在定购价上，而且也体现在保护价上。比如今年上海市、福建省、广东省和浙江省早稻定购价销售每公斤平均分别为1.64元、1.435元、1.34元和1.30元，而江西、湖南的粮食定购价则只有1.14元。而每公斤保护价从上海的1.44元，到广东的1.2元，浙江的1.18元，福建的1.10元到江西以及湖南的1.00元。值得一提的是，省内各县价格也存在不同程度的差异。这种省内和省际间的价格差异实际上已经超过运输成本，必然影响到粮价高的地区的顺价销售问题。这种情况即使在私商粮贩不参与市场交易的前提下也能发生。同时，粮价高的省份为避免本地区无法实现顺价销售，必然会制定一系列措施来封锁地区间的贸易，影响粮食市场一体化的建设。
（三）、资金封闭运行
“资金封闭运行”有利于加强农业发展银行对粮食收购资金的监管，农业发展银行按照“库贷挂钩”、“钱随粮走”的办法供应企业的收购资金。然而在实际操作中也存在一些问题。
银行部门在执行“收购资金封闭运行”中，为了实现收购不打“白条”和收购工作的顺利完成，不敢大胆管理和监督，报怨自己成了收购企业的财务科，同时他们报怨部分地方粮食收购企业以“政策性”收购为名，为了自身而不顾国家政策，继续挤占挪用收购资金去搞固定资产投资，发展多种经营等。粮食收购企业则报怨目前的农发行收购资金的贷款审批太严，以粮食入库进度结合粮食价外补贴的到位情况给予贷款。由于入库进度是以已结算的收购码单数为依据进行汇总上报，而实际已入库尚未开单结算数却大有存在，这使收购资金的贷款容易出现空档脱节，而价外补贴的到位受销区与地方财政因素的影响，如果不能及时到位，将同样使收购资金的贷款出现空档脱节现象，而空档脱节必然导致打白条现象的产生。同时农发行在基层的业务是委托乡镇营业所或信用社，一些部门间的利益往往造成收购资金不能即贷即取的现象，虽然各地农发行先给企业3—5天的收购量发放铺底金贷款，但还是很难满足收购旺季的资金需求量。
乡村干部意见则更大，按照国家粮食收购条例的规定，粮食收储企业收购粮食应当及时向售粮者本人支付粮款，不得拖欠，不得代扣农业税以外的任何税费。这一措施深受农民的欢迎，由“村户结算”到“户户结算”，农民的利益更直接了，但乡村地方的工作难度加大了。
多年来，乡村干部采用“村户结算”来集中统一收取各种统筹款、提留和其他农业社会服务费用的方式被“户户结算”取代之后，不少地方反映这种方法解决了农民负担问题的同时，许多农民拒绝上交各种合理的提留、统筹和社会服务费。
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