课程政策制定过程的特征与本质

摘要：20世纪80年代后，很多国家把制定课程政策作为改善教育质量的重要途径，各个国家课程政策的制定过程表现出一些趋同特征。课程政策议程的确立是国家政治改革的一部分，政府部门整体控制与专业咨询和民主参与相结合，课程由部分专家把握，这一过程总是伴随着矛盾和争议，课程政策制定有一定的程序化决策机制。我们可以从这些特征中看到课程政策的制定是一个政治过程，一个权威性与民主性结合的过程，一个理性与非理性结合的过程，一个理论物化的过程，同时又是一个连续的与体系化的过程。

一、课程政策的制定

什么是政策?美国学者戴维.伊斯顿(Da--vidEaston，1953)有一个著名的定义“政策是对社会价值的权威性配置”。政策是作为一个以政府为主体的行为过程，针对社会中出现的一些公共问题，对社会价值进行重新的调整与分配，以达到利益协调和社会发展的目的。由于现代社会中政策配置不仅限于经济领域的财产与利益，还包括公共事务中的权力、义务、责任、尊重、秩序等，人们在政策研究中常常把研究对象指称为公共政策。公共政策的效能在于价值的社会性分配，这个分配方案必然存在着顺应了一部分人的需求，同时又伤害了另一部分人的利益，因此作为公共政策的权威配置所追求的合理性就在于使价值在不同利益团体间达成最有利于社会稳定与发展的平衡，解决利益、价值失衡所带来的社会问题。

课程政策是教育政策中具体的一部分，除了具有一般教育政策的含义与功能外，还有着自己专业性的内容、载体以及运作方式。课程政策要解决的问题是调整学校培养内容、方式与培养目标之间的偏差，当课程政策的制定主体在国家相关权力部门的时候，这样的课程政策也就属于一般公共政策的一部分。课程政策可以有不同的层次类型，比如，宏观的课程政策，需要确立、指引国家课程发展的价值与规范，规划国家安排课程的目标旨趣，是有关课程的元政策，它可以包括教育改革法案、课程改革纲要等；专项的课程政策，是具体的，体现了课程政策的特殊性，它为每一门学科规定了功能意义、知识内容与实现方式，可以是课程大纲或标准；配套的课程政策，即为保障宏观的课程政策和专项课程政策有效实施而制定的系列行政措施及相关保障性或解释性文件。

对于政策制定的理解有两种，一种认为，政策制定应该包括整个政策过程，也就是把政策的制定、执行、评估、修订等都作为一个动态的政策制定过程，另一种看法认为，政策制定是政策的形成与规划的阶段，相对独立于政策的执行、反馈及改进。这里，我们融合两种看法，把课程政策的制定看成是一个持续调整的过程，课程政策的形成与规划是过程中的一个阶段，但是这个阶段具有相对独立性，其自身也是一段过程与环节。

课程政策的制定是一个庞大的工程，辐射面广，受关注程度高，因为课程政策定位人才规格，影响教育的发展方向。从政治性来看，它表达着国家对教育发展的意愿；从专业性来看，它又是课程发展的一段历史。考察不同国家课程政策制定过程，寻找共同的做法与特征，由此，我们可以透视在当下的历史发展进程中，课程政策制定的应然本质。

二、课程政策制定过程的特征

(一)课程政策议程的确立

社会中需要政府解决的问题很多，只有问题受到政府的关注，并提上政府的议事日程，纳入决策领域，这样的问题确立过程便是确立政策议程的过程，政策议程形成的过程也就是问题有望获得解决的过程。20世纪80年代后，英国的课程政策是变化最大的，建立了国家课程和全国统一考试，这在英国历史上是没有的。如此坚决的调整是与撒切尔政府经济改革中采取的一系列自由市场与国家权威政策相一致的，因为统一课程旨在统一规则与标准，这是自由竞争的前提，也是参与欧盟经济壁垒的需要，同时还能提高受教育者的国家认同感。虽然1997年后，在吉登斯影响下的布莱尔工党政府走的是自由放任资本主义与福利国家之间的“第三条道路”，在教育方针上强调教育机会均等和所有学校所有学生的成功，但在追求教育的优异、质量和多样性上与右翼保守党的宗旨是一致的，因此国家课程、国家测试、能力分组等问题同样延续着。在日本，国家一直掌握着一定的课程权力，20世纪末的这场课程改革，自然更是社会经济政治改革的一部分，90年代后日本经济长期不景气，尤其在计算机技术为中心的技术竞争中，特别是在软件领域远远落后于美国。与此同时，国际政治局势中美苏冷战结束，欧洲市场统一，扩大了世界市场，使得日本企业的多国籍化、全球化加速进行，进入了多国籍间的企业大竞争时代。在这种激烈的竞争中，日本感到世界上的地位备受威胁，不得不进行一系列的政治改革、经济改革以及教育改革，以应对局势，其中包括政策松绑，降低国家对经济的限制，重新鼓励企业问的竞争。在教育中推行“宽松教育”，大量削减课程内容；在课程结构中，增加了综合学习这一新的领域等，以鼓励学生创新，迎合经济发展对人才结构的需求。

(二)政府部门的整体控制与专业咨询、民主参与相结合

政府对国家课程的控制远远不局限在最后的审批环节，国家最高教育权力部门对课程研制过程也是整体控制的，这种整体控制首先表现为时间的统一规划，因为课程改革作为国家整体改革的一部分，课程政策的出台表达了配合社会变革的意愿。一些国家课程政策的制定过程都没有超过两三年的时间，参与人员多由权力部门官员指定，或者严格符合某一标准，以此做到对变革方向的把握。再有就是把课程政策变革过程视为一个整体，对课程政策相关问题，如教师培训、考试评价等有统一筹划。在人员分配上，多个职能团队以课程标准(大纲)研制为核心，形成系统，协作、互补，以做到在科层体制和社会不同利益团体中寻求平衡。政府部门的整体控制可以使政策制定者站在社会变革的最前沿，宏观统筹、讲求效率，组织的机构与行动步骤成为一个有机体。当然有机体运营产生的问题是易于同化与体系相一致的东西，排斥不一致的东西(尤其在人员、观点的选择和采纳方面)。尽管政府部门把握着课程政策制定的总方向以及控制时间、人员等方面的事宜，但是政策的制定过程仍然表现出明显的专业参与和民主参与，国家课程的制定者团队一般都包括代表某一学科课程标准(大纲)的大学专业人员、教师代表以及专门研究教育方面问题的教授；在方案拟定之前和草案出台之后的民主征询，都试图吸纳社会不同阶层、不同经济团体、利益团体的声音。事实上，是希望借助参与人员、咨询人员的多元背景做到政策合理性的把握，这样，专业咨询、民主参与与行政决策就交织在一起。对于原来分权制的国家来说，这样的行动过程中出现了政治、政府的管理、控制；对于原来集权制的国家，政策制定过程中大学学者大量参与其中，发表意见，影响政府的判断。比如，挪威和一些欧洲大陆国家一样，一直拥有国家课程，在90年代中期也进行了一场旨在提高国家竞争力的课程改革。在一份课程研制过程的报告中显示，挪威的课程设计者被分成不同的小组：指导小组、工作小组、工作组领导者小组、基本小组、专家小组、地区关系小组、国家关系小组、联络委员会(雇员和雇主的组织)、信息会议，它们有着不同的责任和不同的参与度。小组成员是在教育部的领导下遴选的，课程设计组的工作进展要依照时间表，时间表是由教育部的管理人员定的。教育部官员在他们认为重要的时候参与讨论。在课程大纲开发过程中，经常有来自教育部政治领导层的直接干预，包括最高的政治领导----教育部长直接参与，这些导致在时间计划以及内容精确水平与形式上的刚性控制。美国自“2000年教育法”颁布后，联邦政府组成全国教育标准与测试委员会，开始制订国家课程标准，以90年代制订国家历史课程标准为例，在联邦教育部及其所辖的全美人文学科基金会领导下，成立了四支功能不同的团队：第一支队伍是全美历史课程标准审议委员会，负责监理历史课程标准的制订过程；第二支队伍是九个专业组织，包括课程专家和历史学科专家，起顾问的作用；第三支队伍是由二十四个民间团体代表所组成的论坛，这些民间团体代表虽然不像专业团体那样具有影响力，但代表性相当广泛，被称为“美国本身的缩影”，包括一些教育专业团体、教师团体、家长协会以及公益团体；第四个团队便是课程标准研制的工作组，也就是国家课程政策制定的途径都试图超越原来二元对立的方式。国家课程政策作为一个专业性的公共政策，专业、民主与行政力量的结合是当下历史阶段的共同行动模式。 免费论文下载中心

(三)课程专业决策主要由部分专家把握，并伴随着激烈的矛盾和争议

各学科专家在对课程政策问题分析研究的基础上，找到实际状态与期望状态的差距，确定课程变革目标，收集资料，依据已有研究设计政策内容，之后要对方案实施的环境及可能产生的结果进行预测，并在众多被择方案中确立相对合理的最佳方案。但实际上，专家的选定或者是由部长提名，或者是按照某种标准选择，因此，他们可能只代表某种学术派别。有人认为，这样情况是非常有害的，容易导致专业观点的偏颇；而另外一些人认为是非常合理的，因为要追求效率就要缩小机构。按照这样的方式，课程标准必然要承担着各种学术派别的品评、质疑，有时这些激烈的争论与批判早已超出学术争鸣的范畴，成为社会中党派斗争的领地。就像美国的历史课程标准，日本的综合活动的研制，都在社会上掀起了轩然大波。以美国历史课程标准制订为例，1992年，联邦教育部及其所辖的全美人文学科基金会拨款，资助制订历史课程标准项目，并委托加州大学洛杉矶分校的全国学校历史科教学研究中心来主持这一项目。当时的教育部长助理、保守派历史学者DianeRatvich以及全美人文学科基金会总裁切尼夫人是主要的负责人。研制期间，由于民主党人克林顿在总统大选中获胜，接替了老布什，共和党人切尼只好因此离职，调往他处。两年后，历史课程标准面世，切尼夫人发现这个标准并不是按照当时她在任时的思路设计的，于是大发雷霆，认为它为了迎合多元文化主义的思潮，迎合克林顿政府的政治主张，不惜牺牲美国历史的精华，无视美国历史的优秀传统，“劫持了美国的历史”。她呼吁国会和有关机构应采取行动，阻止标准颁布。切尼夫人的文章发表后，一些主要媒体，纷纷转载，并发表评论。对此，参与标准制订的工作团队、专家团队组织，也发动会员在各地方新闻媒体发表解释言论，试图挽回舆论的不利影响，然而，详细解说课程标准共识的形成、研拟标准的准则以及标准的特色，比起轻率地非难课程标准和对对手落井下石要困难得多。后来，关于标准的辩论甚至惊动了政界，美国国会参议院于1995年1月通过决议，对标准进行谴责，并威胁停止对标准制订单位的拨款。这样的情势迫使教育部长与新任全美人文学科基金会总裁也不得不与历史课程标准支持者划清界限。事实上切尼夫人如此关注历史课程标准，目的是要凸显鲜明的保守立场，把一些与这些课程标准有关的联邦教育或文化单位彻底打倒。最后，课程标准制订团队只好对标准进行修改，按照折中的思路重新制订历史课程标准。公共政策是要求人们共同遵守的规则，政策一旦实施，便权威性地分配了政策受众的利益，因此，任何政策都必不可免地表达一部分人的意愿，同时也不符合另一部分人的意愿，有时这些矛盾表现为个人权利与公共利益之间的矛盾，有时这个矛盾是不同利益群体之间的竞争，再有就是不同政治信仰、不同的国家施政路线所带来的教育政策、课程政策的分歧。课程政策变革毕竟凝结着一个国家、民族对未来人才发展的设想与期望，并普遍地与民众社会生活密切相关，因此常常被权力人物纳人政治变革系统中，成为社会改革纲领中的一部分。这样一来，课程政策的变革，或者一个新的课程门类的形成，就远远不是教育内部的事情，更不仅仅是一项技术性的问题，而变成各种意识形态、政治力量、党派团体以及社会思潮、教育流派角逐的竞技场。政治力量的此消彼长，政权的更迭替换都会牵动课程问题的决策、行动或者舆论的变化，使得这个象牙塔内的事情总是被暴露在公众舆论中，这个本该具有相对稳定性与连续性的政策总是处在左右摇摆的变化中。

(四)课程政策的形成有一定的程序化决策机制

公共政策是要求人们共同遵守的规则，政策一旦实施，便权威性地分配了政策受众的利益。因此，政策内容的公正性和合理性必然要求诉诸政策决定过程的合法性。在政策研究中，通常把政策制定过程分成三个阶段：确立政策议程、规划方案以及方案的合法化。其中的合法化过程是政策的制定者为使政策获得合法地位，依照法定权限和程序所实施的一系列征询、论证、审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。各个国家课程政策的制定过程同样也历经了这样的三个阶段，其中的合法化来自多种渠道，都超越了教育系统的范围。比如，通过论证，获得教育专家、科学家、社会学家的支持与肯定；通过征询，吸收更多的相关利益者参与课程政策评价与决策，加强沟通与协调，使决策被更多的课程使用者所理解，最重要的是，通过直接的权力机构审查、批准，使课程政策具有权威性、约束性。

三、课程政策制定过程的本质

有学者认为，就课程决定而言，可以从课程政策决定的技术途径、政治途径和文化途径等三个层面来分析课程政策的改革现象。其中技术途径是一种简化的课程变革观点，认为课程政策的变革途径是一种可以复制与转移的技术，可以由专门的课程政策决定的规划人员使用专业的技术、方法和材料完成。政治途径考虑的是课程政策变革所涉及的各种不同团体利益，如各级政府、学校教师、教育行政人员和学生家长等，课程决策人员会设法协调各种对立冲突的利益团体，使团体之间相互妥协，彼此接受。文化途径强调课程政策变革的不同参与者代表不同的文化背景与价值观念。这些不同的探索视角恰好表明课程政策制定过程中的复杂性，也就是课程政策的制定不是一种单纯的技术历程或纯粹的技术问题，而是一种与政治和社会文化等相关的问题。因此，课程政策的制定过程蕴含复杂的本质内涵。这些复杂的本质可以表述为以下四方面。

(一)课程政策的制定是一个政治过程

课程政策范畴有自己专门的话语体系，这是现代课程政策发展专业化的表现。但是课程政策，尤其是国家课程政策作为国家公共政策的一部分，必然受到意识形态的推动、支持与控制，这是教育、课程本身凝结的意识形态功能决定的。这样在课程政策制定的各个环节中，政治力量会以指令、引导、征询、批示等形式把握着课程政策与意识形态的一致性。就像英国的课程研制者回忆的那样，在任何一种情况下，权力的中心仍然属于教科部，尽管基础学科的内容是由工作小组研究决定的。

(二)在民主与权威之间寻求合理

任何一个国家的公共政策都具有权威性，因为它的主体是国家的权威机构，是合法的，是需要强制执行的。同时，政策既然是众多个人利益与价值的公共化、合法过程，民主性也便成为现代公共政策制定中一个重要的价值取向。拉斯维尔认为，政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人选择，必须以民主体制作为前提。放弃民主，政策也便不称其为现代意义的公共政策，课程政策的制定就是制定有关知识选择、使用方式的共同规则，并期望规则成为秩序，允许知识的持有者与使用者在政策制定过程中表现自己的愿望是课程政策合法性的要求，也是课程政策可执行的前提和保证。这样不同价值相关者的意愿都会以不同的角度、方式表达自己，政策制定的合理与合法就是要建立能够让多元主体正确地表现自己的机制。课程政策的制定就是在不同价值主体的民主协商中减少政策的偏误。

(三)课程政策制定是理性的“价值权威配置”的过程

课程政策的制定需要一个理性化的制定程序，课程政策的制定者代表着政治的、专业的、多元的价值主体以不同的渠道、不同的能量影响着政策的制定。因此，课程政策的主体不同于一般公共政策的价值主体的特性在于价值主体包括相当数量的专业人士，其价值意义首先表现为一种精神价值、公益价值，表现为专业派别思想的被承认和专业利益的追求。各种价值主体的价值需求是否合理，这个认定表现的更为不确定。即便是面对同样的信息依据，处在规范的决策议程中，对于课程政策的设想同样会是“见仁见智”的，政策是不同阶段不断被调整的产物。因此，人们最后看到的课程政策文本是不属于任何一个竞争中的理论派别，原因就是这是一个各种利益不断得以协调的产物。

(四)课程政策制定是封闭的与专业的理论物化过程

课程政策独特的专业性就是课程政策不仅要顺应国家的意识形态，符合教育的规律，同时还要把各个学科知识的逻辑关系、与儿童发展特点以及社会文化、社会生活的变迁与需求统筹起来，把关于学科、儿童、生活、国家发展等的综合认识转化成具有强制性、权威性的指导文件，并在教育体系中执行。因此，这一政策的制定需要长期的大量的多维度的理论积累作为积淀，而这一理论的积累是专业化的。由于课程政策制定的过程中涉及问题的专业性，主要由专家控制，很少有外行干涉，所以“课程决策是一个专业化、封闭性和职业化较强的事物。”
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